Sumario: i.- Resumen; II.- Distinción entre actividad continuada y actividad permanente; III.- Infracción única y continuada; IV.- Comisión por imprudencia; V.- Lapso temporal que rompe la continuidad; VI.- Casuística: A) Estancia irregular de extranjero; B) Realización de aprovechamientos forestales; C) Ocupación de dominio público; D) Utilización de aguas; E)Tramitación de la ejecución de sentencias judiciales relativas a la carrera profesional de empleados públicos interinos; F) Circular sin la preceptiva ITV favorable; G) Incumplimiento de la obligación de distribución; H) Uso o cambio de uso de suelo sin título; I) Impago de cuotas colegiales; VII.- Conclusiones; VIII.- Jurisprudencia referenciada;
I.- Resumen:
Como se afirma en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30/11/2004 (1):
"Para apreciar la infracción continuada en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, que constituye una transposición de los contornos jurídicos de esta institución referidos en el artículo 74 del Código Penal, se exige que concurran con carácter general los siguientes requisitos:
a) La ejecución de una pluralidad de actos por el mismo sujeto responsable, próximos en el tiempo, que obedezcan a una práctica homogénea en el modus operandi por la utilización de medidas, instrumentos o técnicas de actuación similares.
b) La actuación del responsable con dolo unitario, en ejecución de un plan previamente concebido que se refleja en todas las acciones plurales que se ejecutan o con dolo continuado, que se proyecta en cada uno de los actos ejecutados al renovarse la voluntad infractora al presentarse una ocasión idéntica a la precedente.
Y c) La unidad del precepto legal vulnerado de modo que el bien jurídico lesionado sea coincidente, de igual o semejante naturaleza".
Esta doctrina que fue reiterada por la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28/06/2013 (2), a la que, a su vez, se refieren Sus Sentencias números 1513/2020, 12 de noviembre (3) y 1562/2020, de 19 de noviembre (4).
(2) Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28/06/2013; Recurso: 1947/2010; Ponente: JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT;
(3) Sentencia número 1513/2020, 12 de noviembre, del Tribunal Supremo; Recurso: 4756/2019; Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO;
(4) Sentencia número 1562/2020, de 19 de noviembre, del Tribunal Supremo; Recurso: 5479/2019; Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO;
II.- Distinción entre actividad continuada y actividad permanente:
La Sentencia dictada, en fecha 04/11/2013, del Tribunal Supremo (5), explica , explica lo que es una infracción continuada y una infracción permanente:
"(...) A la infracción continuada se refiere el artículo 4.6, párrafo 2º, del Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (RPEPS), que establece que "... será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión" .
A diferencia de la infracción continuada que exige pluralidad de acciones que infrinjan el mismo precepto, y por ello constituye un concurso real de ilícitos, la infracción permanente no requiere un concurso de ilícitos, sino una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolongue a lo largo del tiempo, en tanto el sujeto activo no decida cesar en la ejecución de su conducta.
En el ámbito del derecho penal la diferenciación entre las distintas clases de infracciones tiene trascendencia a los efectos de determinar la fecha inicial del cómputo del plazo de prescripción, como resulta del artículo 132.1 del Código Penal , que al lado de la regla general de que los plazos de prescripción se computarán desde el día en que se haya cometido la infracción, establece reglas específicas para los casos de delito continuado y delito permanente, en que los plazos se computaran, respectivamente, desde el día en que se realizó la última infracción o desde que cesó la conducta.
Estas reglas y criterios procedentes del Derecho Penal han tenido acogida en la jurisprudencia de esta Sala a la hora del cómputo de los plazos de prescripción de las infracciones. En materia de protección de datos como la que nos ocupa, esta Sala ha distinguido, en sentencias de 7 de marzo de 2006 (recurso 1728/2002 ) y 20 de noviembre de 2007 (recurso 170/2003 ), entre infracciones continuadas, en los términos que las define el artículo 4.6 del RPEPS antes citado, y las infracciones permanentes, entendiendo como tales "aquellas conductas antijurídicas que persisten en el tiempo y no se agotan con un sólo acto, determinando el mantenimiento de la situación antijurídica a voluntad del autor" , y la sentencia de 23 de mayo de 2011 (recurso 912/2011 ), también contempla un supuesto que califica como infracción permanente, derivada en ese caso de mantener los datos inexactos en el fichero de morosos tras la cancelación de la deuda, con la consecuencia de considerar que el plazo prescriptivo no empieza a computarse mientras se mantiene la infracción (...)."
III.- Infracción única y continuada:
La Sentencia dictada, en fecha 24/04/2024, por la Audiencia Nacional (6), repasa la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el concepto de infracción única y continuada, destacando lo siguiente:
"(...) la Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 16 de junio de 2011, en el asunto T-211/08, Putters International NV, con cita de la sentencia de 8 de julio de 1999, Comisión/Anic Partecipazioni (C- 49/92 P, Rec. p. I-4125), apartado 82, sobre el concepto de infracción única y continuada en la que se afirmó que para acreditar la existencia de una infracción única y continuada, la Comisión debe probar, en particular, que la empresa intentó contribuir con su propio comportamiento a la consecución de los objetivos comunes perseguidos por el conjunto de los participantes y que tuvo conocimiento de los comportamientos materiales previstos o ejecutados por otras empresas en la consecución de los mismos objetivos o que pudo de forma razonable haberlos previsto y que estaba dispuesta a asumir el riesgo (sentencia Comisión/Anic Partecipazioni, apartado 31 supra, apartado 87). Y añadió que las prácticas colusorias sólo pueden ser consideradas elementos constitutivos de un acuerdo único restrictivo de la competencia si se acredita que se inscriben en un plan global que persigue un objetivo común. Además, sólo si la empresa supo, o debería haber sabido, cuando participó en las prácticas colusorias que, al hacerlo, se integraba en el acuerdo único, su participación en las prácticas colusorias de que se trata puede constituir la expresión de su adhesión a dicho acuerdo ( sentencia del Tribunal de 15 de marzo de 2000, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T-25/95, T-26/95, T-30/95 a T-32/95, T-34/95 a T-39/95, T-42/95 a T-46/95, T-48/95, T- 50/95 a T-65/95, T-68/95 a T- 71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 y T-104/95, Rec. p. II-491, apartados 4027 y 4112).
En igual sentido, la sentencia del Tribunal General, en el asunto T-27/10, AC-Treuhand AG de 17 de mayo de 2013, afirma que "también es importante precisar que el concepto de objetivo único no puede determinarse mediante una referencia general a la distorsión de la competencia en el mercado afectado por la infracción, puesto que el perjuicio para la competencia constituye, como objeto o efecto, un elemento consustancial a todo comportamiento incluido en el ámbito de aplicación del artículo 81 CE , apartado 1. Tal definición del concepto de objetivo único entrañaría el riesgo de privar al concepto de infracción única y continuada de una parte de su sentido, pues tendría como consecuencia que varios comportamientos relativos a un sector económico, contrarios al artículo 81 CE , apartado 1, deberían calificarse sistemáticamente como elementos constitutivos de una infracción única (véase la sentencia del Tribunal de 30 de noviembre de 2011, Quinn Barlo y otros/Comisión, T-208/06 , Rec. p. II-7953, apartado 149, y la jurisprudencia citada)( apartado 240)".
El apartado 241 de la misma Sentencia señala que "en consecuencia, con objeto de calificar diversos comportamientos como infracción única y continuada, procede verificar si presentan un vínculo de complementariedad, en el sentido de que cada una de ellos está destinado a hacer frente a una o varias consecuencias del juego normal de la competencia, y contribuyen, mediante una interacción, a la realización del conjunto de los efectos contrarios a la competencia buscados por sus autores, en el marco de un plan global encaminado a un objetivo único. A este respecto, habrá que tener en cuenta cualquier circunstancia que pueda demostrar o desmentir dicho vínculo, como el período de aplicación, el contenido (incluyendo los métodos empleados) y, correlativamente, el objetivo de los diversos comportamientos de que se trata (véase la sentencia Amann & Söhne y Cousin Filterie/Comisión, antes citada, apartado 92, y la jurisprudencia citada)".
Así pues, de esa jurisprudencia se deduce que deben concurrir tres requisitos para acreditar la participación en una infracción única y continuada, a saber, la existencia de un plan global que persigue un objetivo común, la contribución intencional de la empresa a ese plan y el hecho de que tenía conocimiento (demostrado o presunto) de los comportamientos infractores de los demás participantes."
IV.- Comisión por imprudencia:
Explica la Sentencia dictada, en fecha 29/11/2023, por la Audiencia Nacional (7), que la jurisprudencia contencioso-administrativa no impide el reproche de la continuidad infractora por imprudencia. Así, refiere lo siguiente:
"Como expusimos en las sentencias de esta Sección de 14 de diciembre de 2022 (recursos 131012020, 1303/2020), entre otras, «la referencia al término "dolo" no opera a estos efectos, y como erróneamente se sostiene por el recurrente, en el distinto plano de la culpabilidad, sino en el de la voluntad del autor de la conducta infractora de mantener en el tiempo una situación antijurídica, bien en ejecución de un plan preconcebido, bien, como aquí acontece y así se apreció, aprovechando idéntica situación, lo que indudablemente permite conductas negligentes o culposas consistentes en desatender requerimientos omitiendo la diligencia debida. El propio TS ha afirmado que toda infracción continuada requiere, entre otros elementos, "la realización de una pluralidad de acciones con unidad psicológica y material" ( SSTS de 20 de noviembre de 2007 -recurso 1701/2003 - y de 7 de marzo de 2006 -recurso 1728/2002 -), que es precisamente a lo que sealude en las resoluciones recurridas para rechazar esta misma alegación en vía administrativa.»"
V.- Lapso temporal que rompe la continuidad:
Recuerda la Sentencia dictada, en fecha 19/05/2023, por la Audiencia Nacional (8), que:
(8) Sentencia dictada, en fecha 19/05/2023, por la Audiencia Nacional; Recurso: 49/2018; Ponente: FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS;
"Acerca de la determinación del lapso temporal que rompe esa continuidad se ha pronunciado el Tribunal General en sentencia de 19 de mayo de 2010, IMI y otros/Comisión, en el que razona sobre la duración de una infracción continuada y sobre cuándo el período de interrupción en las manifestaciones del acuerdo puede considerarse lo suficientemente prolongado para entender que ya no se trata de una infracción continuada. Declara en tal sentido que " ... si bien el período que media entre dos manifestaciones de un comportamiento infractor es un criterio pertinente para acreditar el carácter continuado de una infracción, no es menos cierto que la cuestión de si dicho período es o no suficientemente prolongado para constituir una interrupción de la infracción no puede examinarse en abstracto. Por el contrario, debe apreciarse en el contexto del funcionamiento de la práctica colusoria de que se trate"; y añade que "... el período de ausencia de contactos o de manifestaciones colusorias por parte de las demandantes asciende a poco más de dieciséis meses, entre el 1 de diciembre de 1994 y el 11 de abril de 1996. Dado que este período excede en más de un año de los intervalos en los que las empresas participantes en la tercera rama del cártel manifestaban habitualmente sus respectivas voluntades de restringir la competencia (...), procede concluir que la Comisión incurrió en un error de Derecho y que es preciso anular la Decisión impugnada en la medida en que declara la responsabilidad de las demandantes por su participación en el cártel entre el 1 de diciembre de 1994 y el 11 de abril de 1996"."
VI.- Casuística:
A) Estancia irregular de extranjero:
En la Sentencia número 1140/2023, de 18 de septiembre, del Tribunal Supremo (9), se recoge lo siguiente:
"(...) la estancia irregular del extranjero constituye una infracción continuada mientras perdure, de manera que una vez abierto el procedimiento sancionador e impuesta una multa con el apercibimiento de la salida obligatoria, si esa salida no se produce voluntariamente y se mantiene la situación nada impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador que puede terminar en sanción de expulsión. El art. 63.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, permite la apertura de un nuevo procedimiento sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo. Abunda en esta conclusión el art.24.2 del Reglamento que establece que cuando la salida obligatoria no se materializa en el plazo establecido en la resolución administrativa procede la remisión a lo previsto para los supuestos a que se refiere el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, es decir a la apertura de un procedimiento sancionador."
B) Realización de aprovechamientos forestales:
Resalta la Sentencia número 52/2024, de 8 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (10), que:
"Debemos partir de que la infracción imputada a la actora, aquí apelada, es la prevista en el art. 113.e) de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León. Artículo que dispone: "Sin perjuicio de las establecidas en el artículo 67 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre , son infracciones a lo dispuesto en esta Ley las siguientes: ... e) La realización de aprovechamientos forestales que incumplan las condiciones previstas en la autorización o licencia, o en las disposiciones que regulan su disfrute, o de modo que incumplan las condiciones mínimas para el aprovechamiento que reglamentariamente se establezcan".
Es indudable que la infracción que se tipifica en esta letra e) es una infracción continuada, que perdura y permanece mientras que se realiza el aprovechamiento forestal incumpliendo las condiciones previstas en la autorización o licencia (...)."
C) Ocupación de dominio público:
En la Sentencia número 7/2024, de 17 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (11), se expresa lo siguiente:
"En este sentido procede traer a colación la fundamentación jurídica de la sentencia de esta Sala de 29/03/2023, dictada en el P.O. 4137/2022 , en la que se aplica el criterio jurisprudencial sobre la consideración jurídica de la ocupación como infracción permanente cuyo plazo de prescripción no comienza hasta que cesa, con cita de una sentencia anterior:
"Así lo declaramos, por ejemplo, en la St. dictada en el P.O. 4267/2018 de 17 de julio de 2020, en que indicamos:
como se dice en la sentencia de esta misma Sala y Sección de 4 de octubre de 2019, dictada en autos de PO nº 4361/2018 ... la ocupación del cauce público es una infracción permanente, puesto que no se la sanciona por la realización de obras sino que se sanciona la ocupación de un cauce público sin autorización, tratándose de una infracción permanente que requiere de una única acción de carácter duradero, cuyo contenido antijurídico se prolonga a lo largo del tiempo y no se agota con un solo acto. Como se dice en la STSJ, Contencioso sección 1 del 19 de marzo de 2019 ( ROJ: STSJ CANT 159/2019 - Recurso: 121/2018 "...Con arreglo a estos parámetros jurisprudenciales se ha de valorar para el presente caso si la conducta castigada constituye un supuesto de infracción permanente en la que la comisión del ilícito se caracteriza por su perdurabilidad en tanto coincide con el mantenimiento de la situación antijurídica que define el comportamiento definido como típico; o si por contra nos encontramos frente a una actuación instantánea cuyos efectos son los que permanecen, de modo que sea viable establecer un distingo entre acción ilícita y efectos derivados, por ser técnicamente posible fijar el momento concreto del agotamiento de la acción punible. Pues bien, para aquellos supuestos en los que la conducta típica se define como ejecución de obras ilícitas, el momento consumativo discernible es el de la terminación de los trabajos de edificación. A partir de este instante es posible establecer la diferencia entre acción típica agotada y de otra parte sus efectos constantes y duraderos en el tiempo. Pero para los casos de ocupación del dominio público con tales construcciones, no vemos la acción infractora agotada, y menos, cuando, antes de iniciar el expediente administrativo sancionador, la administración se ha dirigido a los recurrentes para que regularicen la situación de ocupación. Concluye la sala que nos encontramos ante una "situación e ocupación ", del artículo 90.2.b) y que es una infracción de carácter continuada, no pudiendo hablar de prescripción de la misma...
Pero para no quedarnos en la transcripción de estos precedentes hemos de dejar constancia de lo resuelto más recientemente por el T.S. en el caso de las ocupaciones de ríos, fue lo siguiente:
St. T.S. de 5 de julio de 2022(Recurso 93/2020 ).
/.../
La actora ha sido sancionada por " la ocupación, sin autorización administrativa, de bienes de dominio público hidráulico y realización de obras de urbanización en la rambla de los Aznares...". La acción típica -art. 116.3.e)- es la ocupación de la rambla, que se prolonga en el tiempo - infracción permanente - hasta que cese, momento, a partir del cual, se iniciará el cómputo del plazo de prescripción, por lo que no habiendo cesado esa ocupación, permanente por las obras de urbanización, no se inicia el "dies a quo" del plazo de prescripción. Es cierto que las obras de urbanización y las viviendas estaban concluidas cuando menos el 11 de marzo de 2005, fecha del informe del Comisario adjunto que dio lugar a la incoación del expediente sancionador NUM001, y en el que textualmente se decía: "El sector D que atraviesa la rambla se encuentra ya urbanizado", pero la ocupación -con esas obras- subsistía en la fecha de las resoluciones sancionadoras.
Por lo que aplicando idéntico criterio al presente caso, como, se impone la desestimación de este motivo de impugnación relativo a la prescripción de la infracción porque no cabe acogerla en función del tiempo transcurrido desde la realización de la obra cuando lo sancionado, repetimos, es la ocupación del cauce sin autorización."
D) Utilización de aguas:
Explica la Sentencia número 539/2012, de 21 de marzo, del Tribunal Supremo (12), que las infracciones continuadas "no se consuman en un único hecho o suceso, sino que la conducta infractora se prolonga y perdura en el tiempo, haciendo crónica la lesión y el perjuicio al demanio hidráulico. Este tipo de conductas tiene lugar, en consecuencia, cuando se mantienen las consecuencias nocivas de la conducta infractora, que no se agotaron en una única acción. De modo que resulta evidente que no puede apreciarse la prescripción si la falta es de carácter continuado, al menos mientras se persista en la acción. Eso es lo que sucede en este caso, pues el daño al cauce del arroyo se mantiene, y el uso privativo de esa parte del arroyo sigue sin tener la correspondiente concesión administrativa:".
Argumenta la Sentencia número 53/2024, de 15 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (13), que:
(13) Sentencia número 53/2024, de 15 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia; Recurso: 268/2021; Ponente: ASCENSION MARTIN SANCHEZ;
"En el presente supuesto nos encontramos ante una infracción continuada, habida cuenta de que se trata de una utilización de aguas para el riego sin la oportuna concesión. La infracción se produce tantas veces como se utiliza la referida agua sin el debido título administrativo, por lo que constituyen una pluralidad de ilícitos que infringen el mismo precepto."
En la Sentencia número 333/2022, de 2 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (14), se expone lo siguiente:
(14) Sentencia número 333/2022, de 2 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra; Recurso: 149/2022; Ponente: RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ;
"Esta infracción debe considerarse continuada, puesto que no solo constituye infracción el hecho puntual de la perforación del pozo y el afloramiento del agua, sino la utilización de la misma sin autorización previa. Así lo tiene establecido el Tribunal Supremo en la STS de 23 diciembre 2011. RJ 2012\3061, en la que puede leerse: " El artículo 116 de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (RCL 2001, 1824 y 2906)) estipula en su apartado 1.b) que constituye infracción administrativa "la derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa". Pues bien, esta Sala ya ha interpretado en jurisprudencia anterior que dicho alumbramiento ilegal de aguas no se produce sólo en los supuestos de primer afloramiento del agua subterránea, en una acepción restringida del término "alumbramiento", sino en toda ocasión en la que se extrae agua de un cauce subterráneo sin la debida concesión o autorización. Ha de tenerse en cuenta que el referido artículo 116.3, incluye también entre las infracciones la letra h), que tipifica "la apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción de las aguas". Es claro, por tanto, que si el legislador ha definido como un tipo autónomo la simple apertura irregular de un pozo, el alumbramiento no autorizado de aguas tipificado por separado no puede referirse simplemente al primer afloramiento de las aguas que se produce por dicha apertura, sino a toda detracción posterior de las aguas ya localizadas, esto es, a toda captación de aguas no autorizada (entre otras Sentencias, STS de 17 de diciembre de 2.008 ( RJ 2009, 233 ), recurso de casación 133/2.005 )". En el mismo sentido puede citarse STSJ Castilla la Mancha de 13 de marzo de 2019 (ROJ: STSJ CLM 794/2019- ECLI: ES:TSJCLM: 2019:794), Rec. 137/2017, STSJ Murcia de 10 de noviembre de 2020 (ROJ: STSJ MU 2262/2020- ECLI:ES:TSJMU:2020:2262) Rec. 626/2018 y STSJ Madrid de 21 de septiembre de 2020 (ROJ: STSJ M 9823/2020 - ECLI:ES:TSJM:2020:9823 ), Rec. 391/2018."
E)Tramitación de la ejecución de sentencias judiciales relativas a la carrera profesional de empleados públicos interinos:
Confirma la Sentencia número 80/2024, de 24 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (15), una resolución de instancia en la que se descartó, "con relación a la tramitación de la ejecución de sentencias judiciales relativas a la carrera profesional de empleados públicos interinos, ... que se puedan reprochar separadamente como infracciones 1º) "no guardar el riguroso orden de la pago de las sentencias firmes"; 2º) "no comunicar a los interesados las resoluciones desestimatorias de las solicitudes de reconocimiento de desarrollo y carrera profesional"; 3º) "falta de general diligencia"; y 4º) desatender requerimientos relativos a la tramitación de los expedientes" ya que "(E)n su caso cabría hablar de infracción continuada (...)."
F) Circular sin la preceptiva ITV favorable:
Entiende la Sentencia número 100/2023, de 20 de abril, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Pontevedra (16), que:
"Los hechos denunciados en ambos expedientes (el de la Jefatura de Málaga y el de la de León) constituyen sin duda una infracción continuada. Ésta consiste en ser propietario de un vehículo matriculado que carece de la preceptiva ITV favorable. La infracción no se genera de manera autónoma o independiente por actos concretos, distintos o separables de circulación. Se produce continuadamente en el tiempo por la mera circunstancia de carecer de la ITV favorable sin haber dado de baja el vehículo matriculado, que además se mantiene en circulación en la vía pública.
No cabe duda de que este supuesto se corresponde con el definido como " infracción continuada" en el referido artículo 29.6 LRJSP."
G) Incumplimiento de la obligación de distribución:
Mantiene la Sentencia número 272/2022, de 6 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (17), lo siguiente:
"(....) dado que la infracción imputada sitúa a la actora en la posición de distribuidor de los productos sanitarios, ejerciendo una actividad de comercialización, es claro que el incumplimiento de la obligación de "distribución", conforme al artículo 112.2.b)11ª (no la de "vender productos de forma ambulante o en establecimientos") sin la previa comunicación o autorización se produjo en este caso (...).
B.- Con base en lo previsto en el artículo 29.6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre ("6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión"), el Tribunal Supremo resuelve en su Sentencia de 17 de diciembre de 2020 (Rec. Cas. 4442/2019) la cuestión relativa al plazo de prescripción de las infracciones continuadas; Sentencia de la que podemos extraer dos conclusiones: la primera, conforme con el precepto legal ya citado, que una infracción continuada se cualifica por la existencia de diferentes acciones que la integran; son aquéllas en las que un acto infractor se produce sin solución de continuidad, considerándose consumada la infracción con la realización del último de tales actos (F.D. Tercero); la segunda, que el cómputo del plazo de prescripción se inicia en el momento en que la infracción cesa, esto es, cuando, por la realización del último de tales actos, se ha de entender consumada.
En este caso, ambas condiciones se cumplen, como pasamos a exponer.
La conducta infractora no es, como pretende la actora, la falta de comunicación previa a la Administración de la actividad de comercialización que venía llevando a cabo, sino el hecho de que tal actividad de comercialización continuada -a través de sucesivos actos y sin solución de continuidad hasta el último realizado y detectado por la Administración- de productos sanitarios se venía realizando sin haberla comunicado oportunamente. Debe, por tanto, apreciarse el carácter continuado de la infracción, como acertadamente hizo el Magistrado a quo, y considerar que la infracción se cometió con la realización del último acto de comercialización o distribución de los productos sanitarios (...)".
H) Uso o cambio de uso de suelo sin título:
Según recoge la Sentencia número 11/2023, de 13 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Toledo (18):
"Resulta evidente que el caso de la infracción del uso sin título es una cuestión de naturaleza permanente en casos como el que aquí se enjuicia. Hay un solo acto, de construcción y puesta en funcionamiento de las instalaciones eléctricas que generan un estado de ilegalidad que se mantiene en tanto el mismo no cesa por la conducta activa del interesado mediante la legalización obteniendo su licencia.
De hecho, esta infracción ha sido declarada de esta forma por el propio Tribunal Superior de Castilla La Mancha. Sirva la STSJ de Castilla La Mancha, sec. 1ª, 431/2016, de 28 de Noviembre (rec. 342/2015), aunque lo denomina continuada cuando dice " En cualquier caso a la vista de que lo que se sanciona es un cambio de uso se ha de destacar, en cualquier caso, que la consideración de infracción continuada del cambio de uso sin licencia, ha sido declarada por reiterada Jurisprudencia, de la que son exponente las sentencias de Tribunal Supremo de fechas de 10.10.1988 , 15.09.1989 y 06.02.1991 . Esta última señala:
" En tanto que se esté desarrollando un uso sin la preceptiva licencia es de plena aplicación el art. 184 del texto refundido que ya en su dicción literal contempla los actos de uso del suelo que se efectuasen sin licencia.
Y subrayando que por suelo ha de entenderse no sólo el natural, la corteza terrestre, sino también el artificial creado por el hombre, es decir, la superficie construida l(S 29 septiembre 1989) ha de señalarse, por un lado, que el plazo previsto en el art. 185 como límite temporal para el ejercicio de las potestades administrativas opera respecto de los actos de edificación pero no en el ámbito del uso, actividad continuada ( SS 10 octubre 1988 y 15 septiembre 1989 ), y, por otro, que la licencia de primera utilización o cambio de uso, en lo que ahora importa, controla aspectos que exceden de la mera comprobación de que las obras se ajustan al proyecto para el que se obtuvo licencia, muy especialmente las cuestiones de seguridad (art. 21.2A) Rgto de servicios de las Corporaciones locales)."
Así pues, en atención a que la infracción de cambio ilegal de uso es de naturaleza continuada porque no se agota en el momento de cambiarse por primera vez el uso, sino que se mantiene durante todo el tiempo en que se continúa haciendo un uso ilegal de la edificación, el plazo de prescripción no se iniciaría sino a partir del momento en que cesase el uso ilegal.
Para el caso que nos ocupa y durante el tiempo en que la infracción estuvo sujeta a Reglamento de Disciplina Urbanística, le era de aplicación el art. 92.2 ° del mismo que expresamente prevenía que "2. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma."
A partir de la entrada en vigor de la Ley CAIB 10/1900 de Disciplina Urbanística, su art. 73 no establece previsión para la prescripción de infracciones consistentes en cambio 0 modificación de uso previsto, sólo hace previsión respeto deja prescripción de infracciones que consistan en actos de edificación - y que ya se ha repetido que no es nuestro caso-. No obstante, ello no puede entenderse en el sentido de que las infracciones por cambio de uso de la edificación no prescriben nunca, sino por analogía debe entenderse que también prescriben por el transcurso del plazo de los 8 años, pero eso sí, computados desde la fecha del cese del uso ilegal al tratarse de infracción continuada .
Es evidente por lo tanto que en nuestro caso no había prescrito la infracción cuando se inició el expediente de disciplina urbanística, como lo prueba que al tiempo de incoarse se mantenía el uso ilegal."
I) Impago de cuotas coligiales:
Indica la Sentencia número 437/2022, de 25 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (19):
(19) Sentencia número 437/2022, de 25 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; Recurso: 4223/2022; Ponente: ANTONIO MARTINEZ QUINTANAR;
"(...) si se atiende al contenido de la resolución del expediente sancionador objeto de recurso, en la misma se sanciona al aquí apelante por infracción grave del art. 145.7 del Estatuto del Ilustre Colegio de Procuradores de Vigo, referida al impago reiterado de las cuotas o derramas que se acuerden, así como la no imposición de las pólizas del Colegio o la Mutualidad, indicando que lo mismo se recoge en el art. 68.2 del 1281/2002, de 5 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, que establece como infracción grave "el incumplimiento grave de las normas estatutarias o de los acuerdos adoptados por los órganos colegiales en el ámbito de su competencia, así como el reiterado incumplimiento de la obligación de atender a las cargas colegiales previstas en los Estatutos, salvo que constituya infracción de mayor gravedad". Todo ello en función de considerar como hecho probado que el sancionado adeuda cuotas SERCYN por importe de 1.135 euros, según la documentación contable unida al expediente, que se corresponde con las cuotas de los meses de noviembre y diciembre de 2018.
En los expedientes disciplinarios NUM003 y NUM001 el aquí apelante fue sancionado por el impago de las mismas cuotas, calificado de la misma forma, como infracción grave, al amparo de los mismos preceptos. La única diferencia es que se refieren a mensualidades anteriores. En consecuencia, debe considerarse que se trata de un impago continuado en el tiempo del mismo tipo de cuotas, hecho que supone la infracción de la misma norma colegial, que ofende a los mismos bienes jurídicos, y que supone una mera reiteración de la misma conducta objeto ya de los expedientes anteriores, prolongada o continuada en el tiempo, y que es objeto de la misma calificación jurídica a la hora de subsumirla en el tipo infractor.
En consecuencia, debe concluirse que este impago continuado es sancionable como infracción continuada, a tenor del art. 29.6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece:
" Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.""
VII.- Conclusiones:
Hay que diferenciar entre infracciones continuadas entendidas como una unidad, que obedece a un plan preconcebido y que finaliza cuando lo hace la última acción de ese plan) e infracciones permanentes en que la acción provoca una situación antijurídica duradera en el tiempo que el sujeto responsable mantiene de manera dolosa e imprudentemente.
VIII.- Jurisprudencia referenciada:
(1) Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30/11/2004; Recurso: 6573/2001; Ponente: JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT;
(2) Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 28/06/2013; Recurso: 1947/2010; Ponente: JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT;
(3) Sentencia número 1513/2020, 12 de noviembre, del Tribunal Supremo; Recurso: 4756/2019; Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO;
(4) Sentencia número 1562/2020, de 19 de noviembre, del Tribunal Supremo; Recurso: 5479/2019; Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO;
(5) Sentencia dictada, en fecha 04/11/2013, del Tribunal Supremo; Recurso: 251/2011; Ponente: JUAN CARLOS TRILLO ALONSO;
(6) Sentencia dictada, en fecha 24/04/2024, por la Audiencia Nacional; Recurso: 896/2019; Ponente: MARIA JESUS VEGAS TORRES;
(7) Sentencia dictada, en fecha 29/11/2023, por la Audiencia Nacional; Recurso: 2408/2021; Ponente: MARIA ALICIA SANCHEZ CORDERO;
(8) Sentencia dictada, en fecha 19/05/2023, por la Audiencia Nacional; Recurso: 49/2018; Ponente: FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS;
(9) Sentencia número 1140/2023, de 18 de septiembre, del Tribunal Supremo; Recurso: 2251/2021; Ponente: CARLOS LESMES SERRANO;
(10) Sentencia número 52/2024, de 8 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León; Recurso: 13/2024; Ponente: JOSE MATIAS ALONSO MILLAN;
(11) Sentencia número 7/2024, de 17 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; Recurso: 4292/2022; Ponente: ANTONIO MARTINEZ QUINTANAR;
(12) Sentencia número 539/2012, de 21 de marzo, del Tribunal Supremo; Recurso: 539/2012; Ponente: MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA;
(13) Sentencia número 53/2024, de 15 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia; Recurso: 268/2021; Ponente: ASCENSION MARTIN SANCHEZ;
(14) Sentencia número 333/2022, de 2 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra; Recurso: 149/2022; Ponente: RAQUEL HERMELA REYES MARTINEZ;
(15) Sentencia número 80/2024, de 24 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; Recurso: 299/2023; Ponente: RAFAEL PEREZ NIETO;
(16) Sentencia número 100/2023, de 20 de abril, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Pontevedra; Recurso: 167/2022; Ponente: FRANCISCO DE COMINGES CACERES;
(17) Sentencia número 272/2022, de 6 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; Recurso: 118/2022; Ponente: MARIA DEL PILAR GARCIA RUIZ;
(18) Sentencia número 11/2023, de 13 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número 1 de Toledo; Recurso: 121/2022; Ponente: BENJAMIN SANCHEZ FERNANDEZ;
(19) Sentencia número 437/2022, de 25 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; Recurso: 4223/2022; Ponente: ANTONIO MARTINEZ QUINTANAR;
JOSÉ MANUEL ESTÉBANEZ IZQUIERDO
JUEZ SUSTITUTO
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