LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

En esta entrada del blog de la Ventana Jurídica analizamos el régimen jurídico de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración

1. Antecedentes históricos

2. Normativa aplicable

3. ¿Cuándo puede ejercitarse la acción de responsabilidad patrimonial?

4. Viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial

5. Responsabilidad Patrimonial de la Administración Sanitaria

6. Responsabilidad patrimonial por violaciones del Derecho de la Unión Europea

7. Responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

8. ¿Qué sucede cuando el perjudicado es una Administración Pública?

9. Responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante ante el impago del justiprecio por la beneficiaria de la expropiación.

10. ¿Qué sucede cuando el perjudicado es una Administración Pública?

11. Legitimación pasiva de las Aseguradoras de las Administraciones Públicas

12. Conclusión

1. Antecedentes históricos

Fue la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa, la que, por primera vez, en nuestro ordenamiento jurídico incorporó, de forma clara y precisa, la responsabilidad patrimonial de la Administración en su art. 121, que establecía que: "1. Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo. / 2. En los servicios públicos concedidos correrá la indemnización a cargo del concesionario, salvo en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para éste".

Lo que se quería evitar es que los resultados de la actividad administrativa, que lleva consigo una inevitable secuela accidental de daños residuales y una constante creación de riesgos, se viertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas injusticias, amparadas por injustificado privilegio de exoneración.

Con posterioridad, la Ley de 20 de julio de 1957 sobre régimen jurídico de la Administración del Estado reguló, asimismo, la responsabilidad patrimonial de la administración en sus arts. 40 -"La responsabilidad disciplinaria será exigida por la Administración a los funcionarios civiles de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de Funcionarios y disposiciones especiales de cada Cuerpo"- y 41 -"La responsabilidad civil, penal y disciplinaria de los militares y funcionarios de las Carreras Judicial y Fiscal será exigida conforme a lo establecido en las disposiciones especiales por que se rigen"- . 

Este instituto alcanzó relevancia constitucional con la promulgación  del artículo 9 de la Constitución que dispuso que: " 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. / 2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. / 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos"; previendo en su art. 106 que: " 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. / 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", y en su art. 148.1.18 que: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: / ... / 18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas".

Finalmente, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, recogió el principio de la responsabilidad patrimonial de la Administración disponiendo, en su art. 139, que: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. / 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. / 3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. / 4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial. / 5. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. / El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado"; estableciendo en su  art. 140 el carácter solidario de la responsabilidad en el caso de Administraciones Públicas que hayan actuado conjuntamente al indicar que: " 1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas. / 2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación".

2. Normativa aplicable

Las solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial son reguladas en el art. 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que: "1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. / En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva. / En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. / 2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante".

El Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, regula la iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial en su artículo 4. señalando que:  "1. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados. / 2. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme, no siendo de aplicación lo dispuesto en el apartado siguiente. / En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de caracter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. / El procedimiento se podrá iniciar de oficio mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado"; añadiendo su art. 6 que: "Cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. / En la reclamación se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. / 2. Si se admite la reclamación por el órgano competente, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y se podrá acordar la acumulación de la reclamación a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procede recurso alguno".

La concurrencia de responsabilidad se regula en el art. 18 del Real Decreto 429/1993 que prevé que: "1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad, la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento será la fijada en los Estatutos o Reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración pública con mayor participación en la financiación del servicio. / 2. Los procedimientos para exigir la responsabilidad en estos supuestos de concurrencia serán los establecidos en los capítulos II y III del presente Reglamento, si bien en ellos preceptivamente deberá consultarse a las Administraciones públicas implicadas en la fórmula colegiada para que, en el plazo que la Administración pública competente a que se refiere el apartado anterior determine, aquéllas puedan exponer cuanto consideren procedente. / 3. La responsabilidad entre las Administraciones implicadas es solidaria. / En el orden interno, la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones públicas se regirá por los criterios que establezcan las fórmulas colegiadas".

3. ¿Cuándo puede ejercitarse la acción de responsabilidad patrimonial?

La acción de responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13/05/2005). 

Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por el Tribunal Supremo del principio de "Actio nata" (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 04/07/1990 y 21/01/1991).

Señala el art. 67.1 de la Ley 39/2015 que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. 

El momento a partir del cuál se produce el "dies a quo" del plazo anual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1969 del Código Civil , viene determinado "cuando no haya disposición especial que otra cosa determine por el día en que la acción pueda ser ejercitada", de acuerdo con la teoría de la "Actio nata". De ahí que para que se inicie el plazo de prescripción sea preciso que se conozca el alcance y la trascendencia e importancia de los daños que puedan ser objeto de reclamación.

El cómputo se inicia cuando se conocen los efectos lesivos en el patrimonio del reclamante, momento en el que existe ya la posibilidad de valorar su alcance y extensión, a la vista del principio antes enunciado de la "Actio nata", lo que a efectos de una posible exigencia de responsabilidad implica el cómputo del término para la prescripción a partir del momento en que el perjudicado tuvo conocimiento del daño que sufrió, plazo prescriptivo de la acción que determina que ésta se inicia al tener cabal conocimiento del daño.

De este modo, en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23/01/2001 se razonó que:  "el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos -que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (Sentencias de la Sala Tercera de 19 septiembre 1989 , 4 julio 1990 y 21 enero 1991 del principio de "actio nata" (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".

En el caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas el art. 67 de la Ley 39/2015 exige que la reclamación se ejercite dentro del plazo de un año desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, precisando la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10/03/2005 que es cierto que curar significa en rigor recuperar la salud, si bien existen enfermedades o padecimientos en los que no es posible una curación propiamente dicha, pues la salud queda quebrantada de forma irreversible. En estos supuestos entra en juego la previsión legal de que el ejercicio de la acción de responsabilidad ha de efectuarse, siguiendo el principio de la actio nata, desde la determinación del alcance de las secuelas, aún cuando en el momento de su ejercicio no se haya recuperado íntegramente la salud, por cuanto que el daño producido resulta previsible en su evolución y en su determinación y por tanto cuantificable.

El párrafo segundo del apartado primero del del artículo 67 de la Ley 39/2015 contiene una regla específica para los supuestos de anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas, indicando que el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

El art. 4.2 del Real Decreto 429/1993 establece que en el caso de que se anule un acto administrativo, por resolución judicial, el plazo para reclamar la indemnización empezará a contar desde la firmeza de la sentencia, de modo que el interesado debe atender a ese plazo fatal, con la reserva, en su caso, del carácter no limitado o cerrado de la valoración de los daños (veánse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 22/06/2004 y 30/03/2007), no pudiendo equipararse los plazos establecidos para la reclamación por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas a los de carácter civil.

La acción para exigir la responsabilidad patrimonial tiene un componente temporal y el plazo de un año se computa, en estos casos, una vez que se dicte sentencia anulatoria firme, computándose a partir de la notificación de dicha sentencia; cómputo sobre la que el art. 4.2 del R.D. 429/1993, de 26 de marzo , señala que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde que la sentencia de anulación hubiese devenido firme.

Si bien la expresión legal del art. 67.1 de la Ley 39/2015 no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho notificar la resolución o Sentencia definitiva, por lo que es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme", firmeza que, hasta que se alcanza, impide determinar con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso.

Recuérdese que, aunque no todos los daños se hallasen perfectamente cuantificados en el momento en el que adquiera firmeza la sentencia anulatoria, el Real Decreto 429/1993, permite en el art 6.2 diferir la cantidad concreta si en ese momento no es posible. 

4. Viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial

La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere: a) la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizadamente en relación a una persona o grupo de personas; b) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa-efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal; c) ausencia de fuerza mayor; d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

La institución de la responsabilidad patrimonial tiene como exigencia básica la producción de una lesión, entendida en sentido técnico-jurídico, que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Ha sido justamente el concepto de lesión el que ha permitido configurar la institución de la responsabilidad patrimonial con las notas características de directa y objetiva, dando plena armonía a una institución como garantía de los derechos de los ciudadanos a no verse perjudicados de manera particular en la prestación de los servicios públicos que benefician a la colectividad (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20/10/2015).

Por su parte, el concepto de lesión se ha delimitado con la idea de constituir un daño antijurídico. Lo relevante es que la antijuridicidad del daño es que no se imputa a la legalidad o no de la actividad administrativa -que es indiferente que sea lícita o no en cuanto que la genera también el funcionamiento anormal de los servicios- o a la misma actuación de quien lo produce, que remitiría el debate a la culpabilidad del agente que excluiría la naturaleza objetiva; sino a la ausencia de obligación de soportarlo por los ciudadanos que lo sufren. Con esto se configura la institución desde un punto de vista negativo, porque es el derecho del ciudadano el que marca el ámbito de la pretensión indemnizatoria, en cuanto que sólo si existe una obligación de soportar el daño podrá excluirse el derecho de resarcimiento que la institución de la responsabilidad comporta.

Ese es el concepto que subyace en el actual artículo 67 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , cuando establece que procede la responsabilidad patrimonial para resarcir las "lesiones sufridas" por los interesados. 

Bien es cierto que en el precepto mencionado, el Legislador establece los requisitos del daño para que puedan reclamado, exigiendo se especifiquen las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, pero es esa una cuestión subsiguiente a esa idea matriz que inspira la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. 

Y en esa misma línea se ha destacado reiteradamente por la jurisprudencia el concepto técnico jurídico expuesto, como puso de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 18/06/2012 al señalar que: "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa". 

En definitiva, lo resarcible por la vía de la responsabilidad patrimonial es la lesión y ésta solo puede ser apreciada si el daño que le sirve de presupuesto reúne los requisitos antes mencionados.

La exigencia de la necesidad de soportar el daño viene justificada en relaciones de la más variada naturaleza sobre la base de que exista un título, una relación o exigencia jurídica que le impone a un determinado lesionado el deber de soportar el daño. 

Interesa destacar que si bien el reconocimiento del lucro cesante requiere una prueba rigurosa de las ganancias dejadas de obtener, siendo de significar al respecto que reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo advierte de la necesidad de que se aprecie de modo prudente y restrictivo, sin que pueda confundirse con una mera posibilidad de obtener beneficio o, lo que lo mismo, con meras expectativas o ganancias dudosas o hipotéticas (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22/02/2006).

No todo daño causado por la Administración ha de ser reparado. Así la Jurisprudencia ha venido exigiendo, para que tenga la consideración de auténtica lesión resarcible, que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20/05/2014).

El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final y la doctrina administrativa tratando de definir que sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad para las Administraciones Públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. 

Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. 

Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño.

La prueba sobre esa vinculación entre el daño y el funcionamiento de los servicios corresponde al que reclama la indemnización (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 09/12/2008).  

Nótese que, en materia de distribución de la carga de la prueba, y en virtud de la remisión normativa establecida en el art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , rige en el proceso contencioso-administrativo el principio general, que atribuye la carga de la prueba a aquél que sostiene el hecho ("semper necesitas probandi incumbit illi qui agit"), así como los principios consecuentes recogidos en los brocardos que atribuyen la carga de la prueba a la parte que afirma, no a la que niega (ei incumbit probatio qui dicit non qui negat) y que excluye de la necesidad de probar los hechos notorios (notoria non egent probatione) y los hechos negativos indefinidos (negativa no sunt probanda). 

Por tanto, cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, y ello, sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 19/02/1990 y 02/11/1992).

Cuando las fuentes de prueba se encuentran en poder de una de las partes en litigio la obligación de colaborar con los Tribunales en el curso del Proceso (art. 118 de la Constitución). 

La prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquel en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 05/06/1998).

5. Responsabilidad Patrimonial de la Administración Sanitaria

La responsabilidad de la Administración Sanitaria exige fijar un parámetro que permita establecer el grado de corrección de la actividad administrativa a la que se imputa el daño, es decir, hay que diferenciar en qué supuestos el resultado dañoso se puede imputar a la actividad asistencial y aquellos que derivan de la evolución natural de la enfermedad, y ese parámetro delimitador viene referido a la "lex artis", de forma que el elemento de responsabilidad patrimonial desaparece frente al elemento meramente objetivo del nexo causal entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, si bien, cuando del servicio sanitario o médico se trata, el empleo de una técnica correcta es un dato de gran relevancia para decidir si hay o no relación de causalidad, ya que cuando el acto médico ha sido acorde con el estado del saber, resulta extremadamente complejo deducir si, a pesar de ello, causó el daño o más bien éste obedece a la propia enfermedad o a otras dolencias del paciente (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22/12/2001). 

La jurisprudencia une el concepto de infracción de la "lex artis" con el relativo a la antijuridicidad de daño, y considera que si la intervención estaba indicada y se ha realizado con arreglo al estado del saber del momento de que se trate, el resultado dañoso que pueda producirse no es antijurídico. 

Como razonó la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30/10/1999: "La mecánica de la responsabilidad patrimonial de la Administración no puede objetivizarse hasta el extremo de pretender deducirla siempre que se produce un resultado lesivo por el mero hecho de los servicios sanitarios públicos". 

Además, como estableció la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 21/03/2006, no basta para dar lugar a la responsabilidad patrimonial la apreciación de deficiencias en la atención médica prestada, siendo necesario que el perjuicio invocado y cuya reparación se pretende sea una consecuencia o tenga como factor causal dicha prestación sanitaria.

Por otra parte, no se debe olvidar que la obligación del profesional de la medicina es una obligación de medios y no de resultados, es decir, la obligación se concreta en la debida asistencia sanitaria y no en garantizar en todo caso la curación del enfermo, al igual que lo exigible no es más que la aplicación de las técnicas sanitarias en función del conocimiento de la ciencia y práctica médicas, pues en definitiva, la base en materia de responsabilidad sanitaria es una aplicación incorrecta de medios para la obtención del resultado, que en ningún caso puede exigirse que sea absolutamente beneficioso para el paciente (véase la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20/03/2007).

6. Responsabilidad patrimonial por violaciones del Derecho de la Unión Europea

Los particulares perjudicados tienen derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos: que la norma de Derecho de la Unión violada tenga por objeto conferirles derechos, que la violación de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por los particulares (véase la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 24/03/2009, asunto Darse Slagterier).

Sin perjuicio del derecho a indemnización, que está basado directamente en el Derecho de la Unión desde el momento en que se reúnen esos tres requisitos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea razonó, entre otras, en sus Sentencias de fechas 30/09/2003, asunto  Köbler, y 13/03/2007, asunto Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation), que incumbirá al Estado, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, reparar las consecuencias del perjuicio causado, entendiéndose que los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza interna -esto es el denominado "principio de equivalencia"  y no pueden articularse de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización -esto es el denominado "principio de efectividad"-.

Es más, el principio de equivalencia exige que el conjunto de normas aplicables a los recursos, incluidos los plazos establecidos, se aplique indistintamente a los recursos basados en la violación del Derecho de la Unión y a aquellos basados en la infracción del Derecho interno (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fechas 16/05/2000, asunto Preston y otros, y 19/09/2006, asunto  i-21 Germany y Arcor).

Ahora bien, este principio no puede interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro a extender su régimen interno más favorable a todas los recursos interpuestos en un ámbito determinado del Derecho (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fechas 09/02/1999, asunto Dilexport, y de 29/10/2009, asunto de octubre de 2009, Pontin).

La reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión por un Estado miembro no está subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (véase la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 08/10/1996, asunto Dillenkofer y otros).

El Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una regla de un Estado miembro en virtud de la cual una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional declarada mediante sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE sólo puede estimarse si el demandante ha agotado previamente todas las vías de recurso internas dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de dicha ley, mientras que tal regla no es de aplicación a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado fundamentada en la infracción de la Constitución por la misma ley declarada por el órgano jurisdiccional competente (véase la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 26 de enero de 2010).

Para poder determinar si una violación del Derecho comunitario reúne, efectivamente, la condición de "suficientemente caracterizada", lo esencial es que la inobservancia sea manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro como de una Institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación, para lo cual habrá de considerarse el grado de claridad de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades, el carácter intencional o involuntario de la infracción o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la adopción o el mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario.

Una violación del Derecho Comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una Sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una Sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.

Ahora bien, la obligación de reparar los daños causados a los particulares no puede supeditarse a un requisito, basado en el concepto de culpa, que vaya más allá de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario.

Por ello, una mera infracción del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro puede constituir una violación suficientemente caracterizada, pero no la constituye necesariamente.

La obligación, a cargo de los Estados miembros, de reparar los daños causados a los particulares por las violaciones de Derecho comunitario que les son imputables, no puede limitarse únicamente a los daños sufridos con posterioridad a que se haya dictado una sentencia del Tribunal de Justicia en la que se declare el incumplimiento reprochado.

La doctrina reiterada del Tribunal Supremo, desde la sentencia del Pleno de la Sala Tercera de fecha 02/06/2010, ha venido declarando que, aunque los actos generadores del daño (liquidaciones tributarias, en el caso) sean firmes, ello no impide ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial del Estado por actos del legislador declarados inconstitucionales si tales actos fundamentaron la decisión administrativa productora del perjuicio.

Tal doctrina deberá aplicarse también (por exigencias de los principios de equivalencia y efectividad) a los supuestos en los que se plantee una reclamación de responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea, de manera que la firmeza de los actos administrativos a los que se impute el daño no puede resultar obstáculo para el ejercicio de la acción.

Y ese mismo criterio debe ser en tenido en cuenta, aun cuando la vulneración del Derecho Comunitario no haya sido declarada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la fecha en que se ejercite la reclamación, si la incompatibilidad de la norma española con la europea es declarada por un Tribunal nacional aplicando directamente -sin necesidad de plantear cuestión prejudicial- el Derecho Comunitario a tenor de los principios de efecto directo y primacía y a la vista de la claridad de las determinaciones de la normativa europea que resulta de aplicación.

8. Responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

El eventual perjuicio patrimonial derivado del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia sólo podrá entenderse producido cuando dicho perjuicio se consuma y aparece como efectiva y definitivamente producido, por haberse agotado los mecanismos procesales que los interesados tienen a su disposición, cuya utilización se constituye en verdadero presupuesto del ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. 

De ahí que la responsabilidad patrimonial del Estado sea subsidiaria y no pueda determinarse sin más ante la simple existencia de un perjuicio si no se han agotado todos los medios razonables que el ordenamiento jurídico ofrece para la reparación del daño que se dice sufrido y entre ellos, en un caso como el presente, ni siquiera se ha acreditado que se haya realizado por los recurrentes actuación alguna posterior a la sentencia que reconocía el crédito a su favor para intentar el cobro de aquellos a los que en primer lugar les correspondía pagarla. 

Una cosa es que el funcionamiento anormal determine que el procedimiento de cobro se haga más gravoso (que es el concepto indemnizado por la resolución recurrida) y otra muy distinta el que se haga imposible tal cobro (lo que no se ha acreditado) ya que las consecuencias en cuanto a la responsabilidad patrimonial pretendida son diferentes.

9. Responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante ante el impago del justiprecio por la beneficiaria de la expropiación.

La Administración no es ajena al procedimiento expropiatorio por el hecho de existir un "beneficiario" de la expropiación, muy al contrario, sigue siendo la titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede desentenderse del cumplimiento del presupuesto, que no sólo obligación, esencial de la expropiación como es el pago del justiprecio. 

Se desprende de ello que la intervención del "beneficiario" en el procedimiento expropiatorio no altera la titularidad de la potestad expropiatoria, ni quien la ejerce, ni las garantías constitucionales (justiprecio) que se establecen en favor del expropiado. 

Indudablemente, el ejercicio de tal potestad a favor de un "beneficiario" permite a la Administración expropiante trasladar a éste las obligaciones que el ejercicio de la potestad expropiatoria conllevan para con el expropiado, entre ellas las que se indican en el art. 5 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, -precepto que establece que: " 1. Corresponderá a las personas o entidades que ostentan la condición de beneficiarios de la expropiación forzosa solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio en su favor, para lo que deberán justificar plenamente la procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiarios, pudiendo la Administración expropiante pedirles cuantas justificaciones estime pertinentes y efectuar por sus propios medios las comprobaciones necesarias. / 2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones: / 1.° Como parte en el expediente expropiatorio, impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y pronunciamientos del mismo. / 2.° Formular la relación a que se refiere el artículo 17 de la Ley. / 3.° Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a que se refiere el artículo 24 de la Ley. / 4.° Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio a que se refiere el artículo 30 de la Ley, y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios. / 5.° Pagar o consignar, en su caso, la cantidad fijada como justo precio. / 6.° Abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que le sean imputables. / 7.° Las obligaciones y derechos derivados de la reversión ; / y 8.° Los demás derechos y obligaciones establecidos en la Ley y en este Reglamento"-, pero es claro que tales obligaciones las asume el "beneficiario" en virtud de la relación que lo une con la Administración expropiante, que ejerce la potestad expropiatoria a su favor y en sustitución de tal Administración, de manera que si el "beneficiario" incumple las obligaciones que le han sido impuestas por la Administración o asume en lugar de ésta, a quien debe perjudicar es a la Administración expropiante no al expropiado, cuyas garantías constitucionales no se alteran por el hecho de la intervención del "beneficiario", que es la persona o entidad a cuyo favor se ejerce la potestad expropiatoria, pero no el titular de la potestad expropiatoria, ni la Administración que la ejercita, que es la que debe sujetarse en su ejercicio al procedimiento legalmente establecido y al cumplimiento de las garantías constitucionales establecidas en favor del expropiado, sin las cuales la potestad expropiatoria pierde su legitimidad. 

La intervención del "beneficiario", en virtud de la relación que le permite instar de la Administración el ejercicio de la potestad expropiatoria a su favor, le lleva a asumir directamente frente al expropiado las obligaciones que la Administración establezca y las que se recogen en el artículo 5 del Decreto de 26 de abril de 1957, por ello su incumplimiento afecta a la posición jurídica de la Administración a quien sustituye, no al expropiado que está al margen de la relación que une a la Administración con el beneficiario y que solo puede verse privado de sus bienes y derechos si se cumplen las garantías constitucionales por quien ejerce la potestad expropiatoria, que no queda liberada por la intervención del beneficiario.

No obstante, ello no significa que el expropiado pueda dirigirse a su voluntad al "beneficiario" o a la Administración para exigir el abono del justiprecio establecido, pues el "beneficiario" asume, directamente, frente al expropiado las obligaciones que en cada caso se indican por la Administración y las relacionadas en el art. 5 del Decreto de 26 de abril de 1957, por lo que el expropiado debe dirigirse directamente al beneficiario y solo de manera subsidiaria y acreditada la imposibilidad de obtener el cumplimiento por el beneficiario de la correspondiente obligación puede dirigirse a la Administración expropiante exigiendo su incumplimiento.

De cualquier manera, debe quedar claro que se trata de la exigencia de responsabilidad a la Administración expropiante derivada del ejercicio de la potestad expropiatoria y en cumplimiento de las garantías constitucionales establecidas en favor del expropiado a que está sujeta la expropiación. 

Y no puede confundirse ese deber, que está "insito" en la misma potestad expropiatoria, con la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, porque ambas instituciones son bien diferentes.

No pueden confundirse ambas instituciones, pues las diferencias entre una y otra institución lo son de principios, naturaleza, objeto y procedimiento. 

Si bien la expropiación se justifica en la atribución de una potestad encaminada a la privación coactiva de los bienes y derechos de los ciudadanos en aras del interés general, plasmada en la necesaria existencia de una utilidad pública o un interés social; lo cierto es que la responsabilidad patrimonial tiene por objeto resarcir a los ciudadanos los daños y perjuicios que se le ocasionen en su patrimonio con la actividad administrativa de prestaciones de servicios públicos, porque teniendo esta como finalidad el interés general, si se ocasiona un daño concreto y determinado ajeno a la misma prestación del servicio público, se vería sacrificado de manera especial el perjudicado, que soporta una mayor carga en esa prestación de servicios y que ha de restablecerse por imperativo de la igualdad en la imposición de las cargas generales. 

Ambas instituciones tienen una diferente estructura, pues mientras que en la expropiación el justiprecio es justa correspondencia del valor del bien o derecho del que se priva al ciudadano y ha de ser, como regla general, previa a la desposesión; en la responsabilidad, la indemnización sólo puede comprender el importe de los daños y perjuicios imputables a la prestación del servicio, que han de reconocerse a posteriori, otra cosa supondría una previsión del daño que ciertamente habría de canalizarse por aquella otra institución. Incluso la titularidad de ambas potestades son bien diferentes, porque así como la potestad expropiatoria, por su intensidad en la esfera del derecho de los ciudadanos, está limitada a las clásicas Administraciones territoriales, la responsabilidad está extendida a todos los entes de carácter público, cualquiera que sea su naturaleza, e incluso a particulares a quien se encomienda la prestación de servicios públicos. 

Ciertamente, los procedimientos de ambas instituciones son bien diferentes, porque el expropiatorio está aún regulado en la Ley de 16 de diciembre de 1954, mientras que el de responsabilidad patrimonial se regula por la Legislación general que se contienen en la Ley 39/2015 y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que la complementa. 

Aunque ambas instituciones están recogidas en la Constitución, la responsabilidad lo está en el Título IV al regular el Gobierno y la Administración y como una garantía de los ciudadanos frente a la Administración; en tanto que la expropiación está contemplada con mayor garantía en el Capítulo II, en el artículo 33.3º, como una derecho de los ciudadanos, estando también reconocida, como limitación al derecho de la propiedad, en el artículo 1º del Protocolo Adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1952; es decir, con las garantías que se confieren a esos derechos de los ciudadanos en la Ley Fundamental del Estado y precisamente frente a los poderes públicos.

Por tanto, la institución de la responsabilidad requiere unos presupuestos, procedimiento y potestad, bien diferentes de la expropiatoria.

Existe una exigencia constitucional, en el art. 33.3 de la Constitución, de pago de justiprecio como garantía y fundamento de la legitimidad de la expropiación. Esta condición de la potestad expropiatoria recae sobre su titular, la Administración, que es a la que se confiere su ejercicio y se erige en garante frente al ciudadano. 

La Administración expropiante, en el primer momento de tomar la decisión expropiatoria, asume el deber de abonar la correspondiente indemnización.

La Ley de 16 de diciembre de 1954 impone un régimen de estricta garantía ra el ejercicio de dicha potestad, estableciendo la regla del previo pago con carácter ordinario, que solo se podría excepcionar la aplicación procedimiento expropiatorio de urgencia. 

Hemos de insistir en que la intervención del "beneficiario" de la expropiación no altera la titularidad de la potestad expropiatoria ni la garantía constitucional del pago del justiprecio que se establece a favor del interesado. 

Aunque la participación del "beneficiario" permite trasladar a este las obligaciones con el expropiado, no las asume sino en virtud de la relación que le une con la Administración expropiante, de modo que si las incumple, el incumplimiento debe perjudicar a la Administración y no al expropiado.

La responsabilidad de la Administración es subsidiaria de la que recae sobre el beneficiario. Solo en caso de quedar acreditada la imposibilidad de obtener el pago del beneficiario puede el expropiado dirigirse contra la Administración.

A mayor abundamiento hemos de indicar que, por medio del artículo sexto del Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas, se modificó el apartado 2 del artículo 60 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, quedando redactado en los siguientes términos: "En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto. / No obstante, si el concesionario no cumpliera dichas obligaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste quedará subrogado en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración".

Sobre este particular, la Exposición de Motivos del citado sexto del Real Decreto-ley 1/2014 señalaba lo que sigue: "... A pesar de este régimen legal, existen sentencias que obligan al Estado a hacerse cargo de dichas deudas en caso de impago por la sociedad concesionaria declarada en concurso de acreedores. / La reforma que se propone pretende evitar que si el Estado se encuentra con este tipo de resoluciones judiciales, acabe asumiendo dos veces el pago de la expropiación, en beneficio del concesionario. De un lado paga al expropiado, obligado por resolución judicial, y de otro entrega al concesionario el importe de la responsabilidad patrimonial. / A tal fin, el precepto que se propone reconoce al Estado, como resultado del pago por cuenta de otro, el derecho a subrogarse en el crédito del expropiado frente al concesionario, procediéndose a minorar el importe de la responsabilidad patrimonial con la parte del crédito no reembolsada por la sociedad concesionaria, garantizándose la indemnidad del Estado frente a los incumplimientos de los concesionarios".

10. ¿Qué sucede cuando el perjudicado es una Administración Pública?

Secularmente, la jurisprudencia ha venido estimando que no puede excluirse la institución de la responsabilidad cuando la relación indemnizatoria surge entre dos Administraciones Públicas, pues ni está excluida la obligación de resarcir los daños en tales relaciones ni nuestro Derecho establece mecanismo alguno para hacerlos efectivos (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24/02/1994 y 02/07/1998).

No puede aceptarse el argumento de que la institución de la responsabilidad patrimonial no puede aplicarse cuando el perjudicado sea una Administración pública frente a otra, con el fundamento de que el artículo 67 de la de la Ley 39/2015 se refiera a "los interesados" al regular la institución, o que el art. 106 de la Constitución se refiera a "los particulares", porque no lo hace en el sentido estricto de personas privadas frente a las jurídico-públicas y, como se ha dicho, en esa relación puede producirse lesión, en sentido técnico jurídico y, por tanto, la condición de perjudicado puede concurrir en una relación interadministrativa, por lo cual nada impide que pueda entrar en juego la necesidad de restitución del perjuicio ocasionado, cuando no exista, por parte de una Administración pública, la obligación de soportarlo y los demás presupuestos de la institución. 

No olvidemos que no existe un principio general de inmunidad en las relaciones interadministrativas. Aún cabría concluir que existe una plasmación de dicha posibilidad cuando en el artículo 18.3 del Real Decreto 429/1993 se establece la posibilidad de repetición de una Administración frente a otra que, por el principio de solidaridad frente a reclamaciones de perjudicados, se hubiese visto obligada a resarcir el daño.

En el sentido expuesto cabe citar, entre otras, las recientes Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24/11/2015 y 11/12/2012 en las que se pone de manifiesto la posibilidad de acoger las pretensiones indemnizatorias basadas en relaciones interadministrativas o asimiladas.

11. Legitimación pasiva de las Aseguradoras de las Administraciones Públicas

Las aseguradoras de las Administraciones Públicas se consideran parte demandada, legitimadas pasivamente, siempre junto con la Administración a quien aseguran, por determinación expresa del artículo 21.1.c) de la la Ley 29/1998. 

Sin embargo, evidentemente, las cuestiones que excedan de la mera legitimación a tales efectos de la aseguradora (franquicia, vigencia de la póliza, etc ...) serán ajenas a la propia y específica materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

12. Conclusión

Para finalizar hemos de insistir en que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

JOSE MANUEL ESTEBANEZ IZQUIERDO
JUEZ SUSTITUTO