El art. 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (publicado en el BOE núm. 132, de 3 de junio de 1998, páginas 18299 a 18311), establece que:
"El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en este capítulo".
Por su parte, el art. 20.3 de la citada norma reglamentaria establece que "Si no se hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones".
Por lo que se refiere a las actuaciones inspectoras previas, el artículo 8 del Real Decreto 928/1998 prevé que no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo.
Según indica este artículo, no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes.
Ahora bien, para el cómputo de los plazos señalados en este artículo, en ningún caso se considerará incluido el tiempo transcurrido durante el plazo concedido al sujeto obligado en los supuestos de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector.
Las formas de inicio de la actividad previa de comprobación vienen reguladas en el artículo 9 del Real Decreto 928/1998, que se remite a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (publicada en el BOE núm. 174, de 22 de julio de 2015, páginas 61661 a 61693).
Por su parte, el artículo 17 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (publicado en el BOE núm. 40, de 16/02/2000), prevé que
"Las actuaciones comprobatorias de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a un mismo sujeto no podrán dilatarse por un tiempo superior a nueve meses continuados, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse, con el alcance y requisitos que se indican a posteriori, por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Cuando las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad. Se entiende que se produce atendiendo al volumen de operaciones de la persona o de la entidad o por la dispersión geográfica de sus actividades.
b) Cuando en el transcurso de las mismas se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen.
c) Cuando la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional.
Todo ello conforme al artículo 14 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Para la ampliación del plazo de actuaciones inspectoras, con arreglo al artículo 14.2.a) de la Ley 42/1997 se entenderán como supuestos de especial dificultad y complejidad:
1) Cuando por el volumen de documentación a analizar, y el número de las personas que deben ser investigadas o entrevistadas así lo requieran.
2) Cuando se esté ante un grupo de empresas vinculadas entre sí y sea preciso realizar actuaciones sobre las diversas empresas que componen dicho grupo o estructura empresarial, o ante supuestos de sucesión de empresa.
3) Cuando se trate de hechos, actos, elementos, actividades, explotaciones y otras circunstancias que se lleven a cabo fuera del territorio donde radique el órgano actuante, y le exija a éste la realización de actuaciones de comprobación fuera de dicho ámbito territorial.
4) Por el incumplimiento de las obligaciones laborales, fiscales, contables, registrales o de seguridad social, o por la desaparición o falta de los libros o registros que supongan una mayor dificultad de comprobación e investigación.
5) Cuando se lleven a cabo actuaciones e investigaciones a los sujetos responsables de obligaciones laborales o de seguridad social basadas en su posible intervención en redes, tramas o actuaciones tendentes a la defraudación al Sistema de la Seguridad Social, en aras a la obtención de bonificaciones, subvenciones, prestaciones así como a la simulación de la relación laboral o la obtención fraudulenta de autorizaciones de residencia y trabajo de extranjeros no comunitarios.
6) Cuando en la comprobación se constate la presencia de empresas que están vinculadas entre sí y que participen en la producción, ejecución o distribución de un determinado bien o servicio, teniendo presente que la actuación inspectora se dirige a la comprobación de las distintas fases que intervienen en la producción, ejecución o distribución.
En la ampliación del plazo del supuesto contemplado en el artículo 14.2. b) de la Ley 42/1997, se entenderá que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen, en el supuesto de que no se hayan declarado a la Administración Laboral o de la Seguridad Social competente o que éstas sean distintas a las declaradas por aquél.
2. En el caso de que se estime que concurre alguna circunstancia que justifique la ampliación en la duración de la actuación inspectora previa al procedimiento sancionador o liquidatorio, será el Director de la Dirección Especial de Inspección adscrita a la Autoridad Central, en su caso, o el Director Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o el Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, o el equivalente en aquellas Comunidades Autónomas que hayan recibido un traspaso de funciones y servicios en materia de Función Pública Inspectora, una vez que hayan transcurrido cuatro meses desde el inicio de las actuaciones de inspección, el que notificará al sujeto objeto de inspección y le otorgará un plazo de quince días desde la notificación de la apertura de dicho plazo, para que efectúe, si lo estima pertinente, las alegaciones oportunas. Tras ello, se notificará al sujeto investigado el sentido de la resolución, no cabiendo recurso alguno contra dicho acto, todo ello sin perjuicio de las alegaciones y recursos que puedan efectuarse posteriormente, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, en el caso de que se iniciase procedimiento sancionador o liquidatorio.
En la notificación se indicará el periodo de tiempo por el que se amplía el plazo, que no podrá exceder de nueve meses, y deberá motivarse adecuadamente la razón para la autorización de dicha ampliación del plazo.
3. Para el cómputo del plazo de nueve meses o dieciocho meses a que se refiere el apartado anterior se aplicarán las reglas siguientes:
a) Cuando la actuación se inicie mediante visita a centro o lugar de trabajo, el cómputo se iniciará a partir de la fecha de la primera visita efectuada, según diligencia extendida en el Libro de Visitas.
b) Si la actuación comienza por requerimiento de comparecencia, el cómputo se iniciará desde la fecha de la efectiva comparecencia del sujeto obligado requerido con aportación, en su caso, de la totalidad de la documentación requerida, con trascendencia en la actuación inspectora, circunstancia que se reseñará en el Libro de Visitas.
c) Si iniciada visita de inspección a un centro o lugar de trabajo no fuese posible concluir la comprobación por falta de aportación de los antecedentes necesarios, o por ausencia o negativa a declarar de persona afectada por las comprobaciones, el funcionario actuante podrá requerir en la forma dispuesta en el párrafo b) del apartado 1 del artículo 15 de este Reglamento, en cuyo caso el cómputo se iniciará desde el momento de la comparecencia en las condiciones señaladas en el párrafo anterior.
4. Las actuaciones comprobatorias seguidas a un mismo sujeto, una vez iniciadas, no podrán interrumpirse por tiempo superior a cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes.
5. Para el cómputo de los plazos señalados en este artículo, en ningún caso se considerará incluido el tiempo transcurrido durante el plazo concedido al sujeto obligado en los supuestos de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector.
6. Con independencia de su duración y modalidades aplicadas, las comprobaciones sobre el sujeto inspeccionado correspondientes a una actuación inspectora se consignarán mediante diligencia en el Libro de Visitas, cuya copia obrará en los archivos de la Inspección, y tendrán el carácter de antecedente para sucesivas actuaciones que se realicen al mismo sujeto".
las actuaciones comprobatorias de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a un mismo sujeto no podrán dilatarse por un tiempo superior a nueve meses continuados, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo.
La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (publicada en el BOE núm. 236, de 02/10/2015), dispone, en su art. 25.1.b), que:
"En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95".
El Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, establece, en su art. 3.2, que:
"En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones".
Añade el art. 5 del Real Decreto 928/1998 que "1. Cuando la Inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el capítulo III y que corresponda a los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver.
El Inspector o Subinspector actuante, en el supuesto antes señalado, lo comunicará por su cauce orgánico al Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo, con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados. Dicho Jefe, si estimase la eventual concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al Ministerio Fiscal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo primero respecto a la suspensión, y al órgano al que corresponda resolver.
También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.
2. La comunicación del apartado anterior no afectará al inmediato cumplimiento de la paralización de trabajos a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ni a la eficacia de los requerimientos formulados, cuyo incumplimiento se comunicará a través del órgano correspondiente al Juzgado competente, por si fuese constitutivo de ilícito penal, ni tampoco afectará a la exigencia de deudas que se apreciasen con el Sistema de Seguridad Social.
3. La condena por delito en sentencia firme excluirá la imposición de sanción administrativa por los mismos hechos que hayan sido considerados probados siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento, sin perjuicio de la liquidación de cuotas a la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, y de la exigencia de reintegro de las ayudas, bonificaciones o de las prestaciones sociales indebidamente percibidas, si procediese".
En su Sentencia de fecha 05/06/2012 [1], la Sala Tercera del Tribunal Supremo destacaba que:
"La contradicción jurídica entre la Sentencia de contraste y la recurrida es clara y manifiesta: la cuestión interpretativa es la misma al resolver unas mismas pretensiones, y consiste en determinar si la fecha de reanudación del plazo para resolver y notificar la resolución en el procedimiento sancionador por infracciones en el orden social, tras la concurrencia de actuaciones penales, es la de firmeza de la resolución penal o la de su toma de conocimiento por la Administración, a tenor de lo que dispone el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social: " 1. Cuando la Inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III y que corresponda a los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el art. 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver. (...) "
Como que la antinomia jurídica debe resolverse de manera conforme a la específica previsión de la norma reguladora del procedimiento sancionador en esta materia, salvada de la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común fuera de su subsidiariedad en lo no previsto, que dice lo que dice, que no es lo que afirma la sentencia recurrida sino lo contrario, esto es que el instructor queda compelido a abstenerse de seguir el procedimiento administrativo sancionador hasta que " sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial ", fecha a partir de la que queda alzada la suspensión y de nuevo computa al efecto del plazo máximo para resolver, según también viene a establecer el artículo 20.3 del citado Real Decreto 928/1998 .
Esta es, por lo demás la doctrina que resulta de nuestra Sentencia de 16 de julio de 2008 (recurso 5779/2005 ) y hemos reiterado recientemente en Sentencia de 7 de diciembre de 2011 (recurso 6479/2009 ), mediante el siguiente razonamiento: "En consecuencia es evidente que aún admitiendo que el expediente permaneció en suspenso desde el 3 de septiembre de 2001, una vez dictada sentencia por la Jurisdicción Penal y firme la misma desde el 18 de mayo de 2006, el expediente debió de seguir tramitándose debiendo notificarse la resolución que en el recayera en el tiempo que quedaba hasta el plazo de seis meses previsto para su tramitación. Al no haber ocurrido así y dictarse la resolución el 10 de julio de 2007 el procedimiento había caducado y así debió declararlo de oficio la Administración.
Y es que siendo cierta la obligación de comunicar oportunamente la sentencia que se dicte o el auto de sobreseimiento que recaiga que establece el artículo 5 del Real Decreto 928/1998 la falta de diligencia de una Administración, o la indebida coordinación entre aquellas, no puede perjudicar al administrado cuando el mismo posee a su favor una norma como la contenida en el artículo 20 del Real Decreto citado en la redacción que al mismo dio el posterior Real Decreto 1125/2001".
Y poco tiene que ver con la anterior nuestra Sentencia de 25 de marzo de 2009 (recurso de casación en interés de Ley 7/2008), que alega la representación de la Generalidad de Cataluña en apoyo del criterio que sustenta, en la que se propuso como doctrina legal que el plazo de suspensión se inicia desde el momento en que la Administración tenga conocimiento de las actuaciones penales sin estar condicionada a que sea acordada por la Administración actuante, en la que sus expresiones estaban dirigidas a establecer que su doctrina era correcta en relación con los términos que de la interpretación del artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998 cuestionaba el recurso en interés de Ley.
No obviamos, por último, que el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998 ha recibido nueva redacción mediante el artículo único del Real Decreto 772/2011, de 3 de junio, de modificación del anterior, la suspensión del procedimiento administrativo sancionador en esta materia se produce " hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial ", a cuyo tenor específico ha de atenderse a partir de su vigencia, de igual forma y manera que a la redacción anterior en los supuestos recaídos en su respectivo ámbito temporal, como es conocido en la sentencia recurrida".
Declaraba la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 07/02/2014 [2], que.
"La Sentencia que se impugna declara, a propósito del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento administrativo, alegada por la recurrente y estimada por la Sala, que "Por lo que se refiere a la determinación de los días inicial y final del cómputo deben seguirse los criterios fijados en la Sentencia del Tribunal Supremo sec. 4ª, de fecha 12-11-2001 , dictada en un recurso de casación por infracción de Ley que fijó la siguiente doctrina legal: (...) "El computo del plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998 , se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior, y termina en la fecha de notificación de la resolución del procedimiento sancionador". (...) En relación al dies ad quem, pese a lo dispuesto en la Disposición Adicional única del RD 1125/2001 de 19 de octubre que modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por RD 138/2000 de 4 de febrero, el Tribunal Supremo, entre otras en la Sentencia de veintitrés de febrero de dos mil diez (Sala 3ª, Sección 4, Nº de Recurso 243/2008 tras plantearse cuál debe ser el día final que se tenga en cuenta para el cómputo del plazo de caducidad de seis meses previsto en relación con los procedimientos sancionadores por infracciones del orden social, concluye que si bien la letra expresa de la normativa aplicable parece aludir a la resolución, la aplicación a título interpretativo de los principios del procedimiento administrativo común y la propia finalidad de la caducidad de evitar resoluciones antedatadas con el objeto de eludir la aplicación de los plazos de caducidad, conducen a seguir el mismo criterio actualmente sustentado en la ley general de procedimiento administrativo, que determina como dies a quo el de la notificación de la resolución".
En su Sentencia de fecha 19/02/2019 [3], el Tribunal Superior de Justicia de Aragón recordaba que:
"... El Real Decreto 772/2011 reaccionó contra la citada doctrina jurisprudencial, modificando el citado art. 5.1 del Real Decreto 928/1998 , que pasó a tener la redacción siguiente:
"Cuando el funcionario actuante considere que los hechos que han dado lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador pudieran ser constitutivos de ilícito penal, remitirá al Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, informe con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados.
Si el Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social estimase la concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al órgano competente para resolver, quien acordará, en su caso, la remisión del expediente al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III por los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial".
Asimismo, el Real Decreto 772/2011 añadió un párrafo nuevo al art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 con el contenido siguiente:
"No se computarán dentro del plazo máximo para resolver las interrupciones por causas imputables a los interesados o motivadas por la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento".
(...) Sin embargo, el art. 3.2 de la LISOS regula la concurrencia con el orden jurisdiccional penal en el sentido siguiente:
"En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones".
La citada sentencia de la Sala Contencioso-administrativa del TS de 5-6-2012, recurso 195/2010 , interpretó el art. 5.1 del Real Decreto 928/1998 , en su redacción original, que era trasunto casi literal del art. 3.2 de la LISOS , en el sentido de que "el instructor queda compelido a abstenerse de seguir el procedimiento administrativo sancionador hasta que "sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial", fecha a partir de la que queda alzada la suspensión y de nuevo computa al efecto del plazo máximo para resolver".
El art. 3.2 de la LISOS ordena a la Administración abstenerse de seguir el procedimiento mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme. La única diferencia entre ambos preceptos jurídicos es que el art. 5.1 del Real Decreto 928/1998 , en su redacción original, ordenaba a la autoridad laboral que se abstuviera "hasta que" sea firme la sentencia; mientras que el art. 3.2 de la LISOS le ordena que se abstenga "mientras" no se dicte sentencia firme.
La sinonimia de los términos empleados en el art. 5.1 del Real Decreto 928/1998 , en su redacción inicial (que fue interpretado por la doctrina jurisprudencial en el sentido de que la mera firmeza de la sentencia penal alzaba la suspensión del plazo), y el art. 3.2 de la LISOS , que es una norma con rango de ley, obliga a computar el plazo semestral desde la firmeza de la sentencia penal y no desde su notificación a la autoridad laboral, por lo que el citado plazo de seis meses había transcurrido cuando se impuso la sanción por la autoridad laboral, debiendo declarar la caducidad del expediente administrativo, desestimando el recurso de suplicación interpuesto y confirmando la sentencia recurrida"
En este sentido, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 10/03/2008 [4], sentaba bien a las claras la necesidad de notificación de la sanción como punto final a considerar en el instituto de la caducidad, argumentando que:
"Poco o nada explica la Administración recurrente para fundamentar su planteamiento, pero lo cierto es que la conclusión que propugna es contraria a una consolidada doctrina jurisprudencial de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 7270/1992), 20 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 939/1993), 12 de abril de 2000 (recurso contencioso-administrativo 241/1998) y 1 de octubre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 30/2000 ). En todas esas sentencias, referidas a la interpretación que debe darse al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, se declara que la fecha para computar el plazo de caducidad debe ser la de la notificación al interesado y no la que aparece en la resolución administrativa. Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Pero en el bien entendido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada".
En cuanto a la fecha en que termina dicho plazo, resulta conveniente traer a colación la Sentencia del Juzgado de lo Social Núm. 1 de Toledo de fecha 26/02/2019 [5], que exponía lo siguiente:
"vino a declararse inicialmente que ésta era la fecha de notificación de la resolución del procedimiento sancionador y no aquélla en la que se dictase la resolución sancionadora (véase la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de echa Sala III del TS sentencia de 18-6-04 ). Posteriormente se modificó la norma reglamentaria para establecer que el dies ad quem es la fecha en que se dicta la resolución ( RD 928/1998 art.20.3 ). Sin embargo, dicho texto de la norma reglamentaria no es coincidente con las previsiones de la LPAC art.21.2 , que literalmente dice que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Esta contradicción ha sido resuelta por la doctrina jurisprudencial ( STSJ Cataluña de 9 de noviembre de 2018 o STSJ Madrid de 6 de junio de 2018 entre otras) en el sentido de considerar que el "dies ad quem" del plazo de caducidad es el de la notificación de la resolución. A tal efecto, se ha sostenido que del contenido del artículo 42 de la Ley 30/1992 resulta palmario que el plazo máximo legal que el mismo regula se establece "...para resolver un procedimiento y notificar la resolución...", y no solamente para lo primero. Y junto a lo anterior, por parte de la Sala III de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se han dictado numerosas sentencias y así inicialmente la sentencia de fecha 15.12.2004 , dictada a título de interés de ley, en la que se establecía que "... el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación..."; y junto a la misma, encontramos las sentencias de fecha 12.04.2000 , 18.04.2004 , 10.03.2008 y 07.05.2009 -entre otras-, en las que en relación al final dies ad quem del plazo de 6 meses que nos ocupa establecen de manera uniforme como fecha final de cómputo del plazo tramitacional "la fecha de notificación" de la correspondiente resolución sancionadora inicialmente recaída. Y por último la misma controversia que ahora nos atañe ha sido nuevamente resuelta en reciente sentencia del Tribunal Supremo -Sala III- de fecha 07.02.2014 , en la que declarara inequívocamente como errónea y no ajustada a la doctrina jurisprudencial vigente la misma tesis ahora aquí sostenida por la administración demandada, esto es que el "dies ad quem" es el día de la fecha de la resolución y no el día de su notificación".
En suma, el plazo máximo previsto reglamentariamente para resolver el expediente sancionador es de seis meses (véase el art. 20.3 del del Real Decreto 928/1998), que habrán de ser computados desde la fecha del acta hasta la fecha en que se dicte la resolución, produciéndose en caso de superación de dicho plazo la caducidad del expediente.
Es decir, respecto al plazo de caducidad del procedimiento sancionador, lo decisivo son las fechas; la Ley fija el plazo máximo disponible para que la Administración inicie y termine el procedimiento sancionador, y por tanto lo determinante es fijar el término inicial (dies a quo) y el término final (dies a quem).
Según la doctrina jurisprudenial expuesta, el inicio del plazo de caducidad vendría dada por la fecha de adopción del acuerdo de incoación y no por la fecha de su posterior notificación; mientras que el término final del plazo de caducidad vendría dado, no por el acuerdo de sanción, sino por la notificación del acuerdo de sanción.
Y es que, como resulta del artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998a caducidad del expediente viene referida a que no recaiga resolución en el plazo de seis/nueve meses desde la fecha del acta, salvo interrupciones imputables a los interesados o suspensión reglamentaria del procedimiento.
JURISPRUDENCIA REFERENCIADA
[1] Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 05/06/2012, Resolución núm. 3910/2012, Recurso núm. 195/2010, Ponente: D. Antonio Marti García;
[2] Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 07/02/2014, Resolución núm. 408/2014, Recurso núm. 4607/2012, Ponente: Dª. María del Pilar Teso Gamella;
[3] Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 19/02/2019, Resolución núm. 190/2019, Recurso núm. 14/2019, Ponente: D. Julian Molins García Atance;
[4] Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10/03/2008, Resolución núm. 1276/2008, Recurso núm. 1608/2004, Ponente: D. Eduardo Calvo Rojas;
[5] Sentencia del Juzgado de lo Social Núm. 1 de Toledo de fecha 26/02/2019, Resolución núm. 108/2019, Recurso núm. 1029/2018, Ponente Dª. Pilar Elena Sevilleja Luengo;
DERECHO DE IMAGEN
Ilustración obra de James Tissot ("Going to Business"),
JOSÉ MANUEL ESTÉBANEZ IZQUIERDO
JUEZ SUSTITUTO
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