El artículo 542 del Código Penal prevé que "Incurrirá en la pena de Inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años la autoridad o el funcionario público que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio de otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes."
Como resume la Sentencia número 184/2024, de 16 de mayo, de la Audiencia Provincial (Secc. 1ª) de Burgos (1):
"El tipo penal sanciona a la Autoridad o funcionario público que impidiese con su actuación a cualquier persona, el ejercicio de los derechos cívicos reconocidos en las leyes, que son fundamentalmente los derechos que la Constitución recoge; y constituye una norma penal en blanco con precisión de remisiones normativas extrapenales, que tiene por finalidad cubrir los atentados cometidos por los funcionarios públicos contra los derechos fundamentales de la persona que no tengan una expresa protección penal, constituyendo también una figura residual y subsidiaria, que contiene una hipótesis que debe ser diferenciada del delito de prevaricación respecto del cual este último es norma especial. Como resulta obvio, el artículo 542 constituye una Infracción residual o subsidiaria, lo que no significa en modo alguno secundaria, antes lo contrario; que tiene por finalidad cubrir los atentados contra los derechos fundamentales de la persona cometidos por los funcionarios públicos que no tengan una expresa protección penal en el resto de preceptos de los capítulos IV y V del Título XXI del Libro II del Código Penal y que actúa como cláusula de cierre ya que agota todas las posibilidades delictivas que se pueden incriminar a un funcionario público o autoridad por impedir el ejercicio de los derechos cívicos, que no son otros que los derechos fundamentales que la Constitución recoge a lo largo de su texto ( STS 1.953/2001 de 23-10 ), ya que la terminología derechos civiles o derechos cívicos se utiliza internacionalmente como sinónimo de derechos fundamentales y así puede deducirse de la rúbrica empleada por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York, civil rights). Su ámbito propio y principal es, como recuerda la STS 2773/1992 de 22-12 , el de los derechos políticos de participación en la vida pública, incardinándose en aquellos derechos cuyo ejercicio precise una iniciativa de un titular. Como han afirmado diversas sentencias del Tribunal Supremo es característico de un Estado de Derecho que los derechos cívicos no sólo se reconozcan teóricamente, sino que existan garantías para su ejercicio (así, STS núm. 1007/1995 de 17-10).
El reconocimiento de dichos derechos quedaría vacío de contenido si no se estableciese de manera expresa la sanción de los funcionarios y autoridades que, abusando de su función, impidiesen ejercitarlos. Precisamente, por la relevancia que en un Estado de Derecho tiene la necesidad de garantizar el libre ejercicio de los derechos cívicos y no meramente su reconocimiento formal, y por el hecho de que el ciudadano está más indefenso frente a los ataques o a la obstaculización de sus derechos provenientes de quienes están investidos de una potestad administrativa, es por lo que el sistema de garantías requiere la utilización, frente a dichas conductas obstaculizadoras o impeditivas, del Instrumento de coerción más poderoso de que dispone el Ordenamiento Jurídico: la sanción penal, incardinable en el tipo, atendiendo al Acuerdo del Pleno no Jurisdiccional de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1997.
Los elementos del tipo son: a) Subjetivo. - El sujeto activo del delito ha de ser necesariamente una autoridad o funcionario público en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, conforme a los amplios términos que al respecto ofrece el artículo 119 del Código Penal , como recuerda la STS 460/2000, de 23-03-2001 . Estamos ante un delito especial impropio, al exigirse unas determinadas cualidades en el sujeto activo: no basta con la condición "in genere" de funcionario público, sino que el mismo ha de participar en el ejercicio de las funciones relacionadas con los derechos de que se trata, es decir, debe tener competencia funcional respecto de tales derechos ( STS 2773/1992, de 22-12 ).
b) Objetivo.- La conducta típica ha de consistir en una acción de impedimento del ejercicio de un derecho, en la que se integra simplemente la negativa; es indiferente el medio con tal que se evidencie su idoneidad a tal fin, obstaculizando e impidiendo la pretendida actuación del derecho ( SSTS de 22-12-1992 , 08-02- 1993 o 07-02-1994 ) pues tratándose de derechos fundamentales, lo prioritario sin excusa alguna es la actuación de tales derechos dado su carácter absoluto e incondicionado. La determinación de la conducta típica consiste, así; en Impedir a sabiendas el ejercicio de los derechos cívicos, que ha de entenderse como estorbar o dificultar la consecución de un propósito, esto es, crear un obstáculo que imposibilite realmente algo que se quiere, que es, en el caso concreto, hacer Imposible el ejercicio de un derecho. La conducta de «Impedir» debe entenderse en sentido amplio, como cualquier conducta que de hecho haga Imposible su ejercicio, lo que, como recuerdan SSTS 165/2002, de 11 de marzo , o 07-02-1994 o SAP Navarra (Sec. 2ª) n.° 220/2007, de 06-11 , incluye la conducta omisiva, modalidad que además resulta ser estadísticamente la más frecuente."
Más extensamente, el Auto número 33/2025, de 23 de enero, de la Secc. 4ª de la Audiencia Nacional (2), declara:
"Existencia de los elementos típicos del delito del artículo 542 CP .El artículo 542 CP dispone: "Incurrirá en la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años la autoridad o el funcionario público que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio de otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes".
Este precepto debe ponerse en relación con el artículo. 23.1 CE, que proclama el derecho de los ciudadanos "a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal". Consagra así este precepto la participación de la ciudadanía en el sistema democrático, en consonancia con los principios de soberanía popular y pluralismo político regulados en el art. 1 de la Carta Magna ( STC 71/1989, de 20 de abril).
El bien jurídico protegido en el artículo 542 CP, es proteger a los ciudadanos de los atentados contra los derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las leyes, cometidos por los empleados públicos, carentes de una protección penal específica o expresa ( STS 1953/2001, 23 de octubre). Ello lleva a afirmar, de una parte, que el objeto de protección comúnmente aceptado en este delito sean los derechos cívicos en sí; concepto por otra parte, excesivamente genérico cuya delimitación cuya a delimitación ha sido una cuestión recurrente en la doctrina penalista.
Por otro lado, el sujeto pasivo es el particular a quien el empleado público impide el ejercicio de tal clase de derechos. Sujeto que la práctica judicial evidencia que es fundamentalmente el concejal o vocal de la oposición en las corporaciones municipales, que ve impedido su derecho a acceder a los asuntos municipales por las actuaciones abusivas de alcaldes o presidentes de juntas vecinales consistentes en denegarle o limitarle el acceso a la información pública.
En definitiva, lo que se quiere tutelar en este grupo de delitos, en general, y en el artículo 542 CP, en particular, es el respeto de las garantías constitucionales en el desempeño de la función pública, con lo que se asegura al ciudadano el libre ejercicio de sus derechos reconocidos en la Constitución y en las leyes frente a la posible actuación arbitraria y abusiva del Estado. En otras palabras, se trata de sancionar el abuso de poder de quién ostentando funciones públicas, en vez de amparar los derechos individuales y de facilitar su ejercicio, pretende hacerlos ineficaces (así, STS 2096/1993, de 1 de octubre).
Sólo puede ser sujeto activo el funcionario público o la autoridad pública ( art. 24 CP), que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio de otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las leyes. Ha de tratarse de un sujeto con competencia funcional, es decir, ha de ejercer las funciones propias de su cargo relacionadas con los derechos en cuestión ( SSTS 249/1998, de 24 de febrero; 1953/2001, de 23 de octubre; 165/2002, de 11 de marzo; y 443/2008, de 1 de julio). En definitiva, no es suficiente con que la condición funcionarial facilite impedir el ejercicio del derecho cívico, sino que su ejercicio ha de competer al ámbito de atribuciones del cargo desempeñado por el empleado público que lo obstaculiza, constituyendo así una competencia estricta e inherente a la función del sujeto activo ( SAP de Málaga. Sec. 3ª 14/2016, de 9 de enero).
La conducta típica consiste en impedir el ejercicio de los derechos cívicos, es decir, en hacer imposible o difícil la realización a su titular del ejercicio legítimo de un derecho cívico. Especialmente problemática se presenta en la casuística jurisprudencial la denegación o no contestación a las peticiones de información, como es el caso, o documentación de los concejales o vocales opositores. Estas acciones se han residenciado en vía penal como delito del artículo. 542 CP, en aquellos supuestos en los que con ellas, se impide el acceso a la información pública necesaria para el ejercicio de su función política y, por ende, se conculca el derecho a la participación en los asuntos públicos de los ciudadanos por medio de sus representantes políticos del art. 23.1 CE, especialmente, cuando se trata de prácticas reiteradas ( SSTS 443/2008, de 1 de julio; SAP Burgos, Sec.1ª30/2017, de 26 de enero).
Aunque no faltan otras resoluciones judiciales, que entienden que esta falta de información es una cuestión que, en principio, debería ser resuelta de acuerdo con los criterios legales sobre el silencio administrativo por los Tribunales del orden contencioso-administrativo ( SAP de Barcelona, Sec.2ª 348/2001, de 5 de noviembre; AAP de Jaén, Sec. 2ª 101/2009, de 17 de abril); sobre la base de que no estamos en presencia de un derecho absoluto, estando éste reglamentado administrativamente, por lo que la negativa o ausencia de aquéllas no debe ser calificada automáticamente como una conducta delictiva de impedir el derecho de participación en los asuntos públicos del artículo 542 CP. De ser así, se estaría procediendo a la mera criminalización del silencio administrativo y, a un uso abusivo y degradado del tal precepto contrario al principio de intervención mínima, al existir otros cauces normativos para dar cumplimiento a las obligaciones y efectos derivados de dicho silencio, como es el recurso contencioso-administrativo ordinario o abreviado o para la protección jurisdiccional de derechos fundamentales.
Así, no será merecedora de sanción penal toda denegación de información o documentación, sino sólo aquella con la que se afecte materialmente al bien jurídico protegido, esto es, cuando el acceso a la información no puede ser ejercitado por la actuación del empleado público, al margen de que exista o no la posibilidad de exigir su consulta por la vía contencioso-administrativa. Resultaría atípica la negativa de menor entidad, sin trascendencia o irrelevante, que no lo vulnere, y que podrá ser objeto de sanción administrativa.
Y esto es lo que sucede en el caso de autos, en el que a diferencia de otros supuestos ciertamente típicos acerca de los que existe consenso sobre su incardinación penal, como son a título de ejemplo, los supuestos de: i) despojar a un concejal de tal condición e impedir, por tanto, el ejercicio de su función ( STS 249/98, 24 de febrero) o, imposibilitarle la toma de posesión de su cargo ( SAP, Segovia, 88/1996, 18-10; SAP, Burgos, 1ª, 31/2017, 26-9); ii) no convocar plenos de la corporación para la discusión de los asuntos locales -principalmente mociones de censura ( STS 246/2003, 21 de febrero)- o, c) convocarlos con tanta premura que resulte imposible a los concejales informarse de los asuntos a tratar en aquéllos ( SAP, Málaga, 1ª, 100/2008, 27-3; SJP, Sevilla, núm. 4, 26/2013, 23-5).
Existe una interpretación ciertamente restrictiva del precepto que entiende que con la expresión "derechos cívicos" el texto punitivo se refería a aquellos de naturaleza política (Vid Consulta 4/1989 FGE en relación al derogado artículo 194 del CP1973) rechazando su aplicación a otros derechos fundamentales de la CE., ya lo contrario, produciría una quiebra de la determinación de la ley penal -y especialmente de la taxatividad- que exige el principio de legalidad a la hora de fijar las conductas a incluir en el precepto en cuestión ( art. 25 CE). Por ello señala que la fórmula "derechos cívicos" equivale a los de participación en las instituciones propias de la organización del Estado, a saber, los derechos de sufragio activo y pasivo, el acceso a la función o a cargos públicos, de petición, de asociación, de reunión, de manifestación y de libertad de expresión ( STS 2772/1992, de 22 de diciembre)
La doctrina y jurisprudencia mayoritarias han abogado, sin embargo, por una postura intermedia en la que se identifica el concepto de derechos cívicos con aquellos que se reputan como fundamentales -con amparo en la Constitución- a través de los cuales la persona participa en los asuntos de la comunidad, que no tienen expresa protección penal ( SSTS 1953/2001, 23 de octubre; 443/2008, 1 de julio; y 2096/1993, 1 de octubre relativa al artículo 194 CP de 1973).
Ahora bien, no por ello, debemos entender ampliado el ámbito de actuación del artículo 542 CP, sino que se ve reducido, en primer lugar, porque se configura como un tipo residual, pues sólo se incluirán en él aquellos derechos cívicos cuya vulneración no estuviere específicamente tipificada ( SSTS 460/2001, de 23 de marzo; 165/2002, de 11 de marzo; y 443/2008, de 1 de julio). Dicho precepto, es opinión coincidente, se encuentra en relación de subsidiariedad con respecto a los demás tipos del Capítulo V del Título XXI, ya que actúa como cláusula de cierre o "cajón de sastre" del sistema de protección de los derechos reconocidos en la Constitución, pues abarca todas las posibilidades delictivas conforme a las que se puede incriminar a un funcionario o autoridad pública por impedir el legítimo ejercicio de los derechos cívicos ( STS 1020/1995, de 19 de octubre; 1020/1995, de 30 de noviembre, sobre el derogado artículo 194 CP de 1973).
Además, los derechos cívicos susceptibles de protección en el artículo 542 CP, serán aquellos que puedan ser ejercitados ante los poderes públicos, esto es, ha de tratarse de derechos que precisen de una iniciativa -una conducta activa- del particular que pueda ser "impedida" por el empleado público, tal y como requiere el verbo típico del delito ( SSTS 443/2008, de 1 de julio).
Y por último, estos derechos no sólo deben ser susceptibles de actuación individualizada, sino que también ha de existir la obligación de los poderes públicos de no impedir su desarrollo. Así, a título de ejemplo, se pueden citar entre los derechos cívicos tutelados por el artículo 542 CP, los siguientes: el derecho a usar las lenguas oficiales del Estado ( art. 3 CE); el derecho a adquirir la nacionalidad española ( art. 11 CE); el derecho de asilo ( art. 13.4 CE); el derecho a elegir libremente residencia ( art. 19 CE); el derecho a la libertad de expresión ( art. 20.1.a CE), siempre que el impedimento de su ejercicio no se traduzca en alguna de las conductas específicas del artículo 538 CP; el derecho a la creación literaria, artística, científica y técnica ( art. 20.1.b CE); la libertad de cátedra ( art. 20.1.c CE); el derecho a comunicar información veraz ( art. 20.1.d CE); el derecho a participar en los asuntos públicos -excluido el derecho de sufragio dada su tutela penal específica en la LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General- y el de acceder en condiciones de igualdad a los cargos y empleos públicos ( art. 23 CE); los derechos jurisdiccionales -salvo los protegidos específicamente- ( art. 24 CE); el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza ( art. 27 CE); el derecho a la libertad de sindicación y el derecho a la huelga ( art. 28 CE); el derecho de petición ( art. 29 CE); el derecho de defender a España y a la objeción de conciencia ( art. 30 CE); el derecho a contraer matrimonio ( art. 32 CE); el derecho a la herencia ( art. 33 CE); el derecho de fundación ( art. 34 CE); el derecho a la libre elección del trabajo y a la promoción laboral ( art. 35 CE); el derecho a la negociación colectiva ( art. 37 CE); el derecho a la libertad de empresa ( art. 38 CE); el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos ( art. 105); el derecho a ejercitar la acción popular ( art 125 CE).
El delito de impedir el ejercicio de los derechos cívicos del artículo 542 CP es doloso. El dolo debe abarcar todos los elementos del tipo objetivo, y sólo cabe el dolo directo, al requerirse que la acción típica se realice "a sabiendas" ( STS 443/2008 de 1 de julio; SAP de Lleida, Sec.1ª 49/2012, de 16 de febrero)."
Corolario de lo expuesto, son las reflexiones siguientes:
-el art. 542 del C. Penal constituye realmente una norma penal en blanco, cuya norma complementaria es fundamentalmente la Constitución, que es donde se proclaman los derechos fundamentales de la persona;
-con la expresión "derechos cívicos" el legislador quiere referirse a los derechos políticos, entendiendo como tales, no sólo los estrictos derechos de participación en las instituciones propias de la organización del Estado, sino todos aquellos que se reputan como fundamentales de la persona, con amparo en nuestra Constitución a través de los cuales tal persona, en cuanto ciudadano, participa en los asuntos de la comunidad;
-el sujeto activo del delito ha de ser necesariamente una autoridad o funcionario público en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, conforme a los amplios términos que al respecto nos ofrece el art. 119 C. Penal. Esto es, no basta con la condición in genere de funcionario público, sino que el mismo ha de participar en el ejercicio de las funciones relacionadas con los derechos de que se trata, es decir, debe tener competencia funcional;
-la conducta típica ha de consistir en una acción de impedimento del ejercicio de un derecho, en la que se integra simplemente la negativa; es indiferente el medio con tal que se evidencie su idoneidad a tal fin, obstaculizando e impidiendo la pretendida actuación del derecho. La conducta de "impedir", debe entenderse en sentido amplio, como cualquier conducta que de hecho haga imposible su ejercicio. En otras palabras, "impedir a sabiendas el ejercicio de los derechos cívicos" ha de entenderse como estorbar o dificultar la consecución de un propósito, esto es, crear un obstáculo que imposibilite realmente algo que se quiere, que es, en el caso concreto, hacer imposible el ejercicio de un derecho;
-el tipo exige que el impedimento se produzca "a sabiendas", es decir, con clara voluntad de impedir el ejercicio de los derechos de los que se conoce pertenecen al sujeto pasivo que intenta actuarlos;
Resoluciones referenciadas:
(1) Sentencia número 184/2024, de 16 de mayo, de la Audiencia Provincial (Secc. 1ª) de Burgos; Recurso: 62/2021; Ponente: LUIS ANTONIO CARBALLERA SIMON;
(2) Auto número 33/2025, de 23 de enero, de la Secc. 4ª de la Audiencia Nacional; Recurso: 20/2025; Ponente: FERMIN JAVIER ECHARRI CASI;
JOSÉ MANUELE ESTÉBANEZ IZQUIERDO
JUEZ SUSTITUTO
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