EXTRANJERÍA Y EXPULSIÓN DE CIUDADANOS COMUNITARIOS (ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD PÚBLICA)

La circunstancia de que, entre otros, los ciudadanos miembros de los países que integran la Unión Europea no sean, propiamente, en España, ni españoles, ni extranjeros, sino que sean ciudadanos comunitarios, determina la existencia de un régimen jurídico específico de los mismos, próximo, pero no idéntico, al de los españoles en territorio nacional y que nace del principio, y derecho, a la libertad de circulación y residencia que los ciudadanos comunitarios tienen respecto de los territorios de los Estados que integran dicha Unión Europea (véanse, entre otros, el artículo 3.2 del Tratado de la Unión Europea, los artículos 1.1, 45 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como el art. 45 de la actual Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).

Tales preceptos si bien establecen el principio de la libre circulación de los ciudadanos comunitarios en los países de la Unión Europea y el derecho de residir en los mismos. y tienden  a separar netamente el régimen de los ciudadanos comunitarios del de los propiamente extranjeros, equiparando el régimen de los ciudadanos comunitarios al de los nacionales de cada territorio, lo cierto es que  no llegan a identificar plenamente al régimen de estos últimos.

Téngase en cuenta que el citado "derecho de libre circulación y residencia libre" en el territorio de los Estados miembros se establece, en el art. 21.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación, añadiéndose, en el art. 45.3 del mismo Tratado, que tales derechos se ejercerán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.

A mayor abundamiento citaré el art. 52.1 del  Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que indica que "(l)as disposiciones del presente capítulo y las medidas adoptadas en virtud de las mismas no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas".

Tras la promulgación de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modificaba el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogaban las Directivas 64/221/CEE), 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34 (634J0075)/CEE, 75/35 (635J0075)/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96 (696J0093)/CEE, se aprobó en nuestro país el Real Decreto 240/2007, de 16 febrero, sobre Entrada, Libre Circulación y Residencia en España de Ciudadanos de los Estados Miembros de la Unión Europea y de Otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que, a su vez, fue modificado por el Real Decreto 1710/2011, de 18 de noviembre.

Ha de subrayarse, respecto de la expulsión, que mientras que la regla general, contenida artículo 57.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece que la condena de un ciudadano extranjero, dentro o fuera de España, por un delito doloso castigado con pena privativa de libertad superior a un año, será causa de expulsión, lo cierto es que en lo que afecte a los ciudadanos comunitarios y asimilados, ha de estarse a los apartados c) y d) del art. 15.1 del Real Decreto 240/2007, que, en sintesis, prevén:

• será factible la expulsión de ciudadanos comunitarios del territorio nacional si existen motivos graves de orden público o seguridad pública, debiendo valorarse, antes de adoptarse una decisión en ese sentido, la duración de la residencia e integración social y cultural del interesado en España, su edad, estado de salud, situación familiar y económica, así como la importancia de los vínculos con su país de origen; 
• que, cuando se adopte por razones de orden público o de seguridad pública, estas decisiones deberán estar fundadas exclusivamente en la conducta personal de quien sea objeto de aquéllas, que, en todo caso, deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, y que será valorada, por el órgano competente para resolver, en base a los informes de las Autoridades policiales, fiscales o judiciales que obren en el expediente. Siendo regla especial la de que la existencia de condenas penales anteriores no constituirá, por sí sola, razón para adoptar dichas medidas.

Se llega de este modo a la conclusión de que la expulsión de un ciudadano de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo no será, propiamente dicha, una sanción administrativa, pues solo pueden constituir infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, pudiendo imponerse únicamente sanciones, única y exclusivamente, por la comisión de dichas infracciones administrativas. 

Asimismo ha de tenerse en cuenta que tales sanciones habrán de estar, en todo caso, delimitadas por la ley.

En principio, la expulsión de un ciudadano de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, en los términos en que está regulada, no se halla vinculada a la infracción de un precepto legal que lo considere como tal, ni puede hablarse legalmente de una infracción administrativa, ni le son propiamente aplicables las normas rectoras del Derecho Administrativo sancionador. 

Sin embargo, no se puede perder de vista que la salida forzosa del territorio nacional puede tener consecuencias perjudiciales para el ciudadano afectado y que dicha medida presenta un claro paralelismo con el régimen administrativo sancionador, circunstancias que permitirán aplicar, analógicamente y en cuanto beneficien al ciudadano, los principios que informan a los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, aunque modulando su regulación a su naturaleza.

Así,. cuando se imponga la medida de expulsión del territorio nacional a un ciudadano de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico sobre la base de razones de orden público y seguridad ciudadana se hará necesario, examinar, en cada caso concreto, circunstancias tales como:  

• si el administrado ha sido condenado por uno o varios delitos; 
• que tipo de delitos;
• si se ha sometido a medidas y/o terapias de reeducación para su reinserción;
• si se trata de conductas .incompatibles con la paz ciudadana y el respeto a los demás miembros de la sociedad;
• si la actuación del administrado lesiona los principios de una sociedad democrática;
• si su conducta supone un constante ataque a la paz social y al orden público que requiera de continuas actuaciones de las fuerzas de seguridad;
• si la extensión en el tiempo de la duración de la prohibición de entrada es proporcional a la gravedad de los hechos y al rechazo que sufren en la conciencia nacional.

Por tanto, concluiré diciendo que la consecuencia dañosa de la expulsión de un ciudadano de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo únicamente podrá adoptarse en razón de una conducta personal, que constituya una amenaza real, actual y suficiente que afecte a un interés fundamental de la sociedad. 

Bibliografía referenciada: 

- [1] Tratado de la Unión Europea, en la versión vigente desde el 01/12/2009;

- [2] Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

- [3] Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE), 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34 (634J0075)/CEE, 75/35 (635J0075)/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96 (696J0093)/CEE;

- [4] Real Decreto . 240/2007, de 16 febrero, sobre Entrada, Libre Circulación y Residencia en España de Ciudadanos de los Estados Miembros de la Unión Europea y de Otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que, a su vez, fue modificado por el Real Decreto 1710/2011, de 18 de noviembre;

- [5] Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social;

JOSE MANUEL ESTEBANEZ IZQUIERDO

JUEZ SUSTITUTO