El plazo de duración de los procedimientos o expedientes sancionadores responde a dos exigencias o finalidades:
- garantizar al expedientado el principio de seguridad jurídica, evitándole situaciones de pendencia injustificada o de insoportable incertidumbre sobre la duración de dichos procedimientos.
- la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución Española, que hace intolerable que la Administración sancionadora pueda mantener a su antojo abierto de manera indefinida un procedimiento sancionador.
Mientras que la interdicción de la arbitrariedad lo que exige es que ese hecho sea verdaderamente excepcional, por no ser normalmente previsible, y haga razonablemente necesario el concreto plazo de dilación o prolongación que haya sido acordado.
La caducidad-perención constituye un modo anormal de terminación del procedimiento administrativo como consecuencia del vencimiento del plazo máximo de duración del mismo fijado en la norma sin haberse dictado resolución expresa por el órgano competente (véase la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de fecha 29/09/2017).
Desde la perspectiva del administrado, la perención dota de un mayor grado de certeza su relación con la Administración, pues se trata de una respuesta del ordenamiento con la que se pretende poner fin a una situación jurídica de pendencia que se ha dilatado excesivamente en el tiempo.
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 13/01/2010, declaraba que la caducidad de los procedimientos sancionadores es una institución jurídica con la que se trata de evitar la tardanza injustificada en resolver aquéllos, por considerar el Legislador que los sujetos expedientados se encuentran en una situación desfavorable que no ha de alargar indebidamente la Administración sancionante.
La caducidad, por tanto, es la consecuencia inmediata que se produce ante el incumplimiento de los plazos máximos que tiene la Administración para comenzar y finalizar un procedimiento. Excedida de esos plazos, el procedimiento caduca.
Ahora bien, si la demora no obedece a la desidia administrativa. sino que viene propiciada por la necesidad de comunicar a las partes el cambio de calificación jurídica, la practica de pruebas complementarias, dando audiencia a las mismas al objeto de que se pronuncien sobre esas actuaciones, no procederá que ese tiempo se compute a efectos de duración del procedimiento cuando precisamente con ello se pretende salvaguardar su derecho de defensa
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 21/01/2016 afirmaba que el computo del plazo de caducidad tiene que computarse desde el inicio del mismo hasta la notificación a la parte de la resolución expresa dictada, tal y como preveía el art. 44 de la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (véanse los arts. 21 y 22 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) y lo había venido afirmando una reiterada jurisprudencia, bastando mencionar a tal efecto la Sentencia de fecha 23/11/2006 y la jurisprudencia que en ella se citaba..
El art. 44 de la Ley 30/1992 añadía que el incumplimiento de dicho plazo máximo para resolver (y notificar la resolución como señalaban las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 12/04/2000, 18/04/2004 y 10/03/2008) entrañaba para los procedimientos en que las Administraciones Públicas ejercitasen potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, que se produjera la caducidad del procedimiento, con los efectos previstos en el artículo 92 de la misma Ley , entre otros, que los procedimientos caducados no interrumpirían el plazo de prescripción de las acciones de la Administración (y del particular).
Dicha posibilidad es excepcional, pues como señalaba el Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 19/02/2016, una interpretación sistemática del citado artículo 42, que instituía una garantía esencial del procedimiento administrativo consistente en imponer a la Administración el deber jurídico de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, determinaba que debía considerarse excepcional la facultad de la Administración de diferir el plazo máximo legalmente previsto para resolver un procedimiento.
Debe recordarse que el referido artículo 44.2 determinaba que la declaración de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio entrañaba "el archivo de las actuaciones" (véase el art. 25 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Respecto al significado de esa expresión, "archivo de las actuaciones" y la aplicación del principio de conservación de actos y trámites, recogido en el artículo 66 de la Ley 30/1992 (que se corresponde con el actual art. 51 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), a los procedimientos administrativos caducados, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 24/02/2004, señalaba que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contenía en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, que se corresponde con el actual art. 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración tiene que de ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 44.4 de la Ley 30/1992), lo cual, atendiendo a reiterada doctrina jurisprudencial, conlleva:
- que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador, si llega a producirse, puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal (véanse, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 01/10/2001, 15/10/2001, 22/10/2001 y 05/11/2001);
- que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de "actos independientes", que también cabe ver en las citadas Sentencias de fechas 01/10/2001, 15/10/2001, 22/10/2001 y 05/11/2001;
- que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, es decir, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, ya que, entonces, no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado;
- que cabe que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Sin embargo, tendrán que practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse;
- que, por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, ya que la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste..
Ha de significarse, como ponía de manifiesto el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en Sentencia de fecha 12/12/2014, que la caducidad no constituye causa de nulidad de pleno derecho, sino que, antes al contrario, es una causa de anulabilidad.
Y es que la caducidad del procedimiento no es equivalente a la nulidad radical prevista en el artículo 62.1 letra e) de la derogada Ley 30/1992.
Según exponía la Audiencia Nacional, entre otras, en sus Sentencias de fechas 18/06/2003, 17/02/2010, 18/02/2010 y 18/04/2011, que la caducidad del procedimiento hace referencia al incumplimiento de plazos, que no tenía encaje en ninguno de los motivos de nulidad de pleno derecho enunciados el meritado artículo 62, constituyendo lo sumo un vicio determinante de la anulabilidad del acto.
En términos muy similares, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su Sentencia de fecha 18/07/2011, señalaba que puede sostenerse que la caducidad de procedimiento sancionador no constituye una causa de nulidad radical del mismo, no sólo por no ser contemplada como tal, específicamente, en el artículo 62 , sino porque en modo alguno supone que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Además ha de remarcarse que, conforme establecía artículo al 92.3 de la citada Ley 30/1992, los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción, y que, de acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial en esta materia, pueden ser incoados de nuevo, con el límite de no haberse producido la prescripción.
Esto es, la caducidad del procedimiento o expediente sancionador constituye una de causa de anulabilidad, y no de nulidad radical. Ello se se confirma igualmente por el propio tenor del art. 63.3 de la Ley 30/1992 (véase el art. 48 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), que se refería a las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo, supuesto que "sólo implicará la anulabilidad del acto".
En efecto, como declaraba el Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 04/07/2013, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad, añadiendo que la alegación de caducidad del expediente sancionador no justifica la apertura del procedimiento de revisión de los actos administrativos nulos de pleno derecho, regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 (véase el art. 102 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas=, . por cuanto entendía que, en el supuesto enjuiciado, no resultaba manifiesto que concurriese en el actuar administrativo el presupuesto de lesión de los derechos y libertades o el de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido a que aludía el artículo 62.1 a ) y e) de la referida Ley 30/1992.
No huelga significar que, como declaraba la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de fechas 03/07/2014, 30/09/2014 y 14/01/2015, 3el procedimiento sancionador comienza con el acuerdo de incoación, que tiene que respetar los principios legales establecidos en la normativa de aplicación a estos expedientes sancionadores y que el dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad tiene que ser el de la fecha de incoación del procedimiento sancionador, no la de la fecha de la denuncia o acta de infracción, ni la del comienzo, en su caso, de la información reservada o preliminar de investigación.
Recordaba, en línea con lo anterior, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en su Sentencia de fecha 12/02/2016, que la caducidad es una figura de configuración estrictamente legal, que computa desde la incoación hasta la notificación de la resolución, y no antes ni después.
Es importante remarcar, para finalizar, que el mero retraso en incoar un expediente sancionador no es fraude alguno pues mientras tanto puede correr la prescripción, con los efectos extintivos correspondientes.
JOSÉ MANUEL ESTÉBANEZ IZQUIERDO
JUEZ SUSTITUTO
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